三牧扶持政策调研报告

　陈巴尔虎旗是以草原畜牧业为主体经济的牧业旗，也是国家草地畜产品生产基地之一，畜牧业生产是牧民收入主要来源。但是，随着畜牧业规模扩大，与保护草原生态的矛盾日益突出，直接影响牧民持续增收和区域生态安全建设。西部大开发以来，国家不断加大草原生态建设投入和畜牧业补贴力度，对缓解草原生态退化、改善牧民生产条件起到一定作用，但生态保护与畜牧业发展的矛盾没有得到根本解决，需要国家对牧区生态保护、牧业发展、牧民生活改善等方面给予更多的扶持。
　　一、基本情况
　　全旗总土地面积174.75万公顷，草原面积占 87％，可利用草原面积占90.7％。根据2006年草原资源调查的结果，陈巴尔虎旗暖季适宜载畜量为1779229绵羊单位，冷季适宜载畜量为1005287绵羊单位，与实际统计比较，暖季和冷季牲畜基本不超载。但出现草原局部退化沙化现象。
　　2010年，全旗牧业年度牲畜总数达87万头只，其中奶牛8万头，肉牛6万头，肉羊72万只。牛奶产量23万吨，肉产量1.7万吨，饲草产量达到24.6亿公斤，牧业产值达6.71亿元。但由于全旗畜牧业产业结构受历史因素影响，存在不合理性，牧民饲养管理水平落后，牲畜单产较低，牧民居住分散，畜产品市场秩序混乱，阻碍了全旗畜牧业健康稳定发展。
　　2010年，全旗共有牧户2294户，牧民人均收入为9435元，比2009年增加了837元，增长率为11.6％。牧户共有劳动力5202人，其中从事第一产业人数为5127人，占98.56％，牧民收入主要来自于畜牧业，畜牧业占收入比重为93.6％，其他收入占收入比重为6.4％。
　　二、制约牧区和牧民发展的主要矛盾和根本性问题
　　陈巴尔虎旗畜牧业和牧区发展形势面临的一些薄弱环节和突出矛盾尚未得到根本解决，在一定程度上制约着牧业和牧区经济的快速健康发展，存在着急需解决的一些问题。
　　1、生态保护与畜牧业发展的矛盾突出
　　为了实现既提高牧民收入又要改善生态环境的双赢目标，严格实行了禁牧制度，但牧民饲养的牲畜头数就减少了，其所能出栏销售的数量也随之减少，牧民收入难以持续增长。生态效益、经济效益、社会效益不能达到统一。
　　2、畜牧业发展水平低
　　畜牧业产业化水平不高，虽然制定和实施了优惠政策，同时地方财政拿出一部分资金用在提质提效等方面，鼓励牧民往转变生产经营方式方向努力，但是投入力度还不够无法根本解决问题。
　　3、牧民持续稳定增收难度大
　　牧民增收渠道较窄，人均收入水平不高，而且因地理位置、居住条件、生产方式、生活习惯等原因，各项支出很高，收支差距越来越大。转移进城牧民自身文化素质低、 就业技术技能不高，就业门路狭窄，增收难度大。
　　4、牧区基础设施建设缓慢
　　牧区水利投入少，居住分散，水位低，人畜饮水问题很难解决。社会公共服务水平不高，新牧区建设规划滞后和投入不足的问题比较突出。总之，陈旗牧业弱质、牧民弱势、牧区落后的整体面貌尚未得到根本改变，发展现代畜牧业，加快建设新农村新牧区，实现全面小康社会任重而道远。
　　三、国家对三牧扶持政策执行情况
　　1、农民和牧民享受到的国家政策性补贴不对称
　　目前，国家在农业上的政策性补贴主要有良种补贴、粮食直补、农资综合补贴（农药、化肥、种子、柴油等）、大型农机具补贴、优质奶牛和肉羊补贴、能繁母猪补贴等。
　　从牧区来说，牧民只享受到农机购置、优质奶牛、生猪、肉羊，以2008年为例，呼伦贝尔市共得到国家政策性补贴资金7.50亿元，其中农民享受的人均政策性收入是900元，牧民政策性补贴人均仅为67元，牧民政策性补贴比农民人均少833元，陈旗的情况也大致如此。牧民获取的补贴与农民不对称，不仅影响到牧民的收入，更影响到广大牧民的情绪，认为在政策的设计上重视农民不重视牧民，有一些抵触情绪。
　　能繁母猪3项补贴。由于牧区牧民很少购置大型农机具、主要饲养牛马羊很少养猪，这三项补贴的额度所占的比重很少。
　　2、保护基本草原和基本农田的力度不一样
　　呼伦贝尔草原面积1.21亿亩，是我国目前保护最好的草原，陈旗草原更是这一区域的典型草原，它与大兴安岭天然林共同构成了我国北方重要的生态屏障。呼伦贝尔草原的保护对维护国家特别是我国北方地区的生态安全具有极其重要的战略意义。
　　2007年、2000年，胡锦涛总书记和温家宝总理在 2007年、2000年 视察内蒙古时分别指出：“一定要保护好大兴安岭这片绿色林海和内蒙古这片大草原”、 “保护呼伦贝尔草原急需采取切实措施”。但实际落实当中仍然存在重视农业（种植业），轻视畜牧业的现象，尤其是草原畜牧业得不到应有地位和重视，从而出现基本草牧场和基本农田征用、赔偿、投资标准等的差距巨大现象。
　　3、农产品和畜产品保护政策不一样
　　目前很多农产品都有国家出台的最低保护价，而且如果遭受不可抗拒的自然灾害，也有各类农业保险资金降低损失。相对来看，畜产品既没有最低保护价，也没有太多的保险，在遭受不可抗拒的自然灾害，死掉大批牲畜时，牧民无法抗拒，损失惨重。近几年虽然奶牛实行保险制度，但因牧民配套的资金额度较高，也没得到普及。
　　4、国家补贴起始年限及覆盖面不一样
　　从2002年开始，国家开始对农民进行各项补贴，从2006年后补贴额度明显加大。牧民从2006年才享受到国家的补贴。以2008年为例，呼伦贝尔市共得到国家政策性补贴资金7.50亿元，其中农民享受的人均政策性收入是900元，牧民政策性补贴人均仅为67元，牧民政策性补贴比农民人均少833元，陈旗的情况也大致如此。
　　对农民的补贴，所有种地农民都能享受到，受益面大。补贴全部以项目形式发放给牧民，享受补贴牧民范围小，不是所有的牧民受益。
　　四、扶持“三牧”政策建议
　　1、继续加大牧区各项补贴力度
　　研究草原牧区和牧民的生产生活特点，加大各项补贴投入，扩大覆盖面，加强保护草原生态力度，制定畜产品最低保护价，解决牧民收入稳步提升。在强制执行“草畜平衡”制度的前提下，国家应出台相关的草原补偿政策，制定长效机制，补足牧民因保护生态而失去的经济利益，确保牧民的利益不受损失。补偿时可按不同类型草场亩产值测算，采取公益林补贴或退耕还林项目补贴办法另行制定标准和补贴年限来操作。加大良种补贴力度，恢复后备母牛补贴，带动养畜户养良种畜积极性，促进畜牧业提质提效，增加牧民收入。
　　2、加快牧区人口转移
　　测算好草地生态容量，确定应转移出来的牧民后，国家应制定牧区范围内可通用的统一优惠政策并拿出一部分经费作为补贴用于牧户进城从事二、三产业及在城镇安家落户。并提供养老保险、合作医疗、就业培训等方面的政策。
　　3、加大牧区社区建设
　　留守在牧区的牧民按照社会主义新农村新牧区建设标准和要求，规划好中长期发展目标，因地制宜的制定好年度实施方案，按照又好又快的要求作好每件事，为实现“生产发展、生活宽裕、生态良好”目标而努力奋斗。这一方面，国家应加大资金投入，逐项解决好地方财政不能够只靠自身力量能解决的问题。应加大草原畜牧业基础设施投入（棚舍、水利、交通等），提高抗自然灾害能力。
　　4、拓宽牧民增收渠道
　　采取各种方式，扩大牧民培训范围，加大培训力度，使牧民认清当前“三牧” 工作面临的形势，积极参加科学实用技术和就业培训，提高自身素质，掌握多门技术技能，增强上岗就业能力，尽量往二、三产业发展，让牧民享受城市文明和发展成果，提高其收入，改善其生活。
　　5、加大宣传引导工作
　　为确保草原的可持续发展，充分调动广大牧民草原保护的积极性，增强牧民的主人翁意识，实现生态好转，牧区发展，牧民增收的目标，增加投入，大力推广大划区轮牧，使草原得到休养生息的时间，努力实现草原地区经济增长方式的转变。应尽快制定并实施超载减畜补贴、草场改良补贴、划区轮牧补贴等政策，合理确定补贴标准，对实施禁牧、休牧、划区轮牧的牧民实行直接补贴。

　　（内蒙古发展研究中心：包思勤　毕力格）