公文写作不规范现象实例及其成因对策分析

   公文写作，是适应公务需要而进行的写作。与其他写作相比，公文写作有一个根本性的特点，即必须以相关法规、规章作为原则和依据，因此，规范就成了对公文写作的一项最主要的要求。
( c6 o9 q/ I1 @8 `( [5 c
  e: j& B5 D4 ^0 D: R
近几年来，笔者较广泛地考察了一些机关单位的公文写作状况，感觉在这方面一定程度地存在着不规范现象，尤其是基层机关单位，更为突出。这里试以国务院《国家行政机关公文处理办法》（2000年8月24日发布、2001年1月1日起施行，以下简称《办法》）和中共中央办公厅《中国共产党机关公文处理条例》（1996年6月3日发布、施行，以下简称《条例》）为依据，从内容、格式两个方面入手，将一些较为典型的不规范现象归纳列出，并分析其成因及提出相应对策。

1．文种误用。在向非上级机关的业务职能部门请求批准有关事项时用“请示”（“适用于向上级机关请求指示、批准。”——《办法》）行文。如某乡政府向所在县财政局发“请示”请求增拨该乡中学校舍重建经费、××省教育学院向××省工商行政管理局发“请示”请求批准成立经营性质的“教材服务部”，甚至有××县邮政局向所在街区派出所就治安事宜发“请示”的例子。凡此种种，都是该用“函”（“适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。”——《办法》）而用了“请示”。1987年2月国务院办公厅正式发布施行《国家行政机关公文处理办法》，在“函”中增加了“向有关主管部门请求批准”的适用内容，从而对以往凡“请求批准”就一律用“请示”的不规范做法进行了明确的限定，即除向上级机关“请求批准”外，其他“请求批准”事项的公务一律用“函”行文。这一点一直到《办法》的施行，始终保持不变，而基层乃至一些厅局级机关单位（如××省教育学院）在向非上级机关的业务职能部门请求批准事项时往往弃用“函”而沿用“请示”，恐怕是出于一种世俗化的考虑，认为用“函”是对收文者不够尊重，容易引起误解甚至反感，担心因此耽误所请求批准的事项。文种误用还有另一种情况是因不了解有关法规（如《办法》）的调整变化而仍沿用旧的做法使本机关的公文运作表现出滞后性，以致不规范。如××县教育局就全县乡镇中小学校舍的普查问题向上级××县人民政府提出见解和处理办法，以“报告”（“适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。”——《办法》）行文请求批转各单位、各乡（镇）政府贯彻落实，其发文时间为2004年4月。由于《办法》已将“意见”（“适用于对重要问题提出见解和处理办法。”——《办法》）列入法定公文文种，而且“意见”可以全方位使用（上行、下行、平行），所以，从2001年1月1日起凡过去用“请示”、“报告” “请求批转”的内容都应改用上行的“意见”，或换言之，原来“请示”、“报告”所具有的“请求批转”的功能已由“意见”取代。
( f. p8 n; A! W! `8 {; m
$ |# l1 Z+ Y- W2．发文不必要地升级。××县工商行政管理局就本县所招聘的合同制市场管理人员着装的经费列支问题向上级××市工商行政管理局发“请示”请求指示。这实际是另一种性质的文种误用。公文运作有一条“发文不升级”原则，即可以用“函”的形式发文就不应以文件格式发文。上例所涉及的事项，发文者完全可以向××市工商行政管理局计财科发“函”询问，而不必将发文升级为文件格式的“请示”，这样会导致公文处理环节不必要地增多，甚至造成公文“旅行”而使办文效率降低。这里需要附带提及的，作为上级机关，对于下级机关的“请示”，也不必一律用“批复”（“适用于答复下级机关的请示事项。”——《办法》）回复，应视具体情况确定回文规格，就一般性、个别的问题可以通过其办公部门以“函”的形式回复，这也显示了“发文不升级”原则。当然，这样运作时应有上级的批准或授权，并在回函中明确显示。如国务院办公厅就经常代国务院以“函”的形式回复各省、市、自治区人民政府及国务院各部委给国务院的“请示”和“意见”，这正是“发文不升级”原则的充分体现，足资基层学习、借鉴。
3 Z, V6 u$ S5 f( \5 F7 \% h
3．“报告”夹带请示事项。某培训中心以“报告”向其上级汇报一年来的工作情况，并在文末提出明年增拨预算经费10%的请求，该“报告”被上级办公部门以行文不规范为由予以退回。××县教育局以“报告”行文向其上级××县人民政府汇报乡镇中小学校舍普查情况，并提出核拨××万元校舍维修、重建经费的请求，结果该“报告”被县政府办公室退回，要求重新制发。《办法》规定：“报告”不得夹带请示事项。因为“报告”是“阅件”，不能要求上级予以回复，故其时限性不强；而“请示”是“办件”，有很强的时限性，上级机关对“请示”一般都会很快批复。在“报告”中夹带请示事项，该事项极易被延误。
( j* }" ^  S' s5 v& E
# U; W7 J7 ?) B6 i0 ~4．公文标题不简要、不准确。《办法》中明确要求：“公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容”。“不简要”的主要表现为标题拖沓冗长，这类问题常出现在转发性通知上。如××省人力资源和社会保障厅转发国家人力资源和社会保障部有关职称评定的通知时以“关于转发国家人力资源和社会保障部关于进行20××年职称评定工作的通知的通知”为标题。以“通知”（“适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。”——《办法》）转发上级机关的“通知”，一些公文写作指导用书对其标题的拟制都这样讲：应去掉开头的“关于”和最后的“通知”，如上例即应是“转发国家人力资源和社会保障部关于进行20××年职称评定工作的通知”；至于多层转发，应去掉中间层次，直转最上一级的通知，而将多层转发的情况在正文中予以说明。这样处理自然使所拟标题简洁多了，但有一个问题应指出：去掉开头的“关于”和最后的“通知”后，标题中缺少了中心词，使“通知”成了“转发”的宾语而非作为标题的偏正短语里的中心词，因而有欠通顺。此类情况应处理为“转发国家人力资源和社会保障部关于进行20××年职称评定工作有关文件的通知”。“不准确”的主要表现为标题未能准确概括公文的主要内容，这类问题常出现在一些基层机关单位向上级请求拨款的“请示”上。如某培训中心欲建培训工作急需的实验室，需购置有关设备，请求拨款××万元，所发“请示”的标题为“关于筹建培训急需实验室的请示”。再如某街道办事处为维修汽车向其上级××区政府请求拨款，所拟“请示”的标题为“关于汽车维修的请示”。这类情况都是误将请示的理由当成公文的主要内容（即事由）写入标题中，所以显得不准确，前例应拟为“关于请核拨购置实验设备专项经费的请示”，后例则应拟为“关于请核拨汽车维修费用的请示”。
5 Z7 j, `9 t8 d5 J7 V
) U* }/ m) k6 s: L5．公文格式不规范。这方面主要有以下几种情况较普遍存在于基层机关单位的公文写作中。

( }/ M# V% f9 ~（1）发文字号中年份依然用方括号括起。自2000年1月起，新的行政机关公文格式的国家标准开始实施，其中规定发文字号中的年份不再使用方括号[ ]而改用六角括号〔〕，但时至今日有为数不少的基层机关单位仍使用方括号。这一变动的目的在于避免引用公文标题时，在标题后用小括号（  ）括起发文字号，出现方括号在小括号之中以致层次不清的问题。
! m' a- y( \6 m, N0 \" x, C
（2）凡发文皆署签发人姓名。《办法》和《条例》都明确规定：上行文应当注明签发人姓名。这也表明非上行文可不含有此项。它体现出了公文格式求简的原则。但一些基层单位甚至有厅局级机关在发文时不管行文方向，一律署签发人姓名，这有失规范。
1 s/ ?( h% w: z$ G: \
% X5 a* y9 f9 k6 g6 `（3）成文日期汉字数字和阿拉伯数字混用。行政机关公文的成文日期用小写的汉字数字标出，这与党的机关公文成文日期用阿拉伯数字标出不同。但一些基层机关单位发文时成文日期往往将汉字数字与阿拉伯数字混用，写成如“二00九”。其中的“0”不是汉字数字，应写成“○”才合乎要求。另外，有的将“○”写成“零”，以致汉字数字大小写混用，也是不规范的。
1 x7 I1 G+ f9 _, Z, [; v6 _# F
（4）随意标注主题词。一些基层机关单位在标注主题词时往往有很大的随意性，有的直接从标题中提出几个词语即标注完毕，还有的在制发上行文时才标注主题词。另外，一些机关单位在制发上行文时未能按上级机关的要求标注主题词，如某县地税局向该县人民政府行文报告工作，仍按照国家税务总局制定的公文主题词表标注，而未能按照该县政府的要求，依据××省人民政府公文主题词表进行标注，这就违反了《办法》中的规定：“上行文按照上级机关的要求标注主题词”。

3 x, @4 q/ Y( p: N  R（5）仍然使用“抄报”。行政公文自1994年1月起就明确取消了“抄报”，“条例”也规定不用“抄报”。这一要求也体现了公文格式力求从简的原则。但时至今日，一些机关单位在制发公文时，版记部分仍列有“抄报”一项。这恐怕是对不使用“抄报”存有顾虑。这是不必要的，应一律用“抄送”。

) k7 q( m0 c% x! `9 X6 }以上我们举例说明了在公文写作中存在的较典型的不规范现象，现综合分析一下其成因并提出相应对策。

这些现象之所以出现，其根本性原因在于一些文秘工作者和机关单位负责人法规意识较为淡薄。《办法》是行政法规，《条例》则是党内规章，对二者的法规性质应有充分认识，这样才能重视公文的写作，去努力避免因循性和随意性。而作为行政机关（或部门）的负责人，应按照《办法》的要求，“高度重视公文处理工作，模范遵守本办法并加强对机关公文处理工作的领导和检查。”所以，文秘工作者和相关人员必须增强法规意识，以保证公文写作的规范化能有一个坚实的思想根基。

要使公文写作达到规范化，从而有意识地避免上述不规范现象，作为文秘工作者，还必须对有关的法规、规章有透彻的理解，即对每一个文种的适用内容、范围及其他相关要求了然于胸，从而在制发公文时做到心中有数。像前面提到的不规范现象，有许多是因不了解有关要求导致的，如“报告”夹带请示事项，仍然使用“抄报”等。
  n$ t) b! K" ~5 |
要使公文写作规范化，作为文秘人员，还应尽可能多地去阅读、学习高规格的公文，因为一般地讲，这类公文拟制水平较高，规范性强，如经常翻阅国务院办公厅编印的《国务院公报》及当地省级人民政府办公厅编印的《××政报》，这样就会从所载公文实例中获得教益，包括内容上的、文面上的、行文关系上的等等，并与相关的法规、规章相印证，再融入自己的公文写作实践中，自然会使本单位的公文拟制日益规范，自身的公文写作能力也能不断得以提高。这里需要的是较强的主观能动性。如果只拘泥于本单位、本系统的公文往来，就会使视野不开阔，难免出现上述种种不规范现象。如仍然使用“报告”（或“请示”）请求上级机关批转而没有使用“意见”行文的例子，正是未能适应法规的调整变化，视野不开阔的典型表现。
" i9 b, x& j# e, c
2 a( ?) O1 g: L+ _在论及公文写作中种种不规范现象的成因及对策时，还有一点不应忽视，那就是一些公文写作指导用书未能切实起到指导公文写作规范化的作用。如2001年1月1日起，《办法》实施后，有相当部分的公文写作用书仍然列出“建议性报告”这样的分类；时至今日，一些公文写作用书还在讲“请求批转的请示”和“请求批转的报告”。凡此种种，都说明这些用书滞后性明显。坦率地说这无异于在误导用书者。还有一个很令人警醒的例子：2010年1月，××省招收事业单位工作人员，某大学一位教授拟制“通用试卷”的公文部分，其中一项选择题为“某县人力资源和社会保障局向该县财政局请求拨款维修办公楼”，所定使用文种的正确选项为“请示”。这与前面提到的文种误用的例子何其相似乃尔！我们公文学界每位研究人员同样应该增强法规意识，提高水平，认真严肃地对待自己笔下的文字，切实负起指导公文写作规范化的责任。
$ `, h: C9 n. ?# k  ?$ t
4 g1 A4 G: t% E本文为吉林省教育厅人文社科项目《吉林省公文写作现状调查与研究》阶段成果（吉教科文合字〔2007〕42号）
. |2 `% |2 V3 a6 M
! |2 h, A' @* M0 k2 t（作者单位：吉林师范大学国际文化交流学院  长春理工大学文学院 严雷 张冠英   ）
: s! S9 c* Q. H' Y8 |
: g5 ]1 H6 m6 l1 ~( d( S