农民工融入城市的难点、成因及对策 吕 凯

内容提要：农民工融入城市是解决农民工问题的关键，具有重大的现实意义。通过对力邦社区的个案研究，表明突出企业、社会组织、农民工参与社会管理，能够有效地推动农民工融入城市。更重要的是，力邦社区的经验和暴露的问题，反映了农民工融入城市的难点在于制度、政策的制约，缺少社会组织的支持，农民工自身意愿、素质的限制。为此，要始终坚持“政府主导、社会协同、农民工参与”的原则，充分发挥三者的作用，优势互补，推动农民工融入城市。



关键词：农民工  力邦社区  经验  难点  对策



当前，我国外出务工的农民工接近1.5亿人，大部分在城镇就业。未来20年我国还将有4亿左右农村劳动力进入城镇，加上现有的农民工，会有上亿个家庭在城市居住。具体到每个城市，农民工如何融入，已经成为关系“国与家”的重大课题。所谓农民工，国务院研究室课题组（2006)指出，它既是一个职业概念，又是一个身份概念。从职业看，农民工主要从事的是非农产业，或以非农工作为主要职业，非农产业收入是他们的收入主要来源。从身份看，他们依然是农业户口，户籍身份仍然是农民。从类型看，或者说从就业地域看，农民工又有狭义和广义之分。狭义的农民工一般是指“离土又离乡”的跨地区外出进城的务工人员。广义的农民工既包括跨地区外出进城的务工人员，又包括“离土不离乡”在县域内的第二、三产业就业的农村劳动力。本文是从狭义的角度来理解农民工含义的。



农民工的城市融入已经引起社会各界的广泛关注，流入地城市为此做出了大量工作。但似乎还远远不够，需要我们不断实践并探索出富有成效的路径。在诸多实践中，浙江省奉化市进行了独特而有效的农民工的城市融入探索——力邦社区，并取得了显著的社会经济效益。2002年，力邦社区接收第一批居民，目前住有2800余名来自全国20余个省市自治区的外来务工人员（主要是农民工)。重要的是，“奉化西坞力邦社区首开全国先河，创造了居民、企业、社会、投资商和政府‘五满意’的‘和谐共赢’模式，为我国‘破解农民工融入城市难题’作出了卓越的贡献。”①



一、力邦社区的主要做法、经验和问题



1、力邦社区的主要做法



外来人员要立足宁波奉化，首先要解决一个生存环境的问题，衣、食、住、行都不可缺少，特别是“住”的问题。外来务工者的居住问题有谁来解决?是由政府提供还是企业自建?究竟哪种方式更加经济有效，这是一个重要问题。



企业化运作



西坞街道曾经出面建造了“外来人员公寓”，但问题很快显露出来：政府贴钱不说，还经营不好。这时，政府开始产生了企业化运作的想法：有企业投资管理，政府予以指导，以引进市场机制、发挥企业的管理优势和效率。于是，奉化力邦投资有限公司加盟，组建股份公司，西坞街道占股份的10%，力邦投资公司占90%。在公寓经营管理上，由力邦投资公司具体负责，西坞街道的职责是指导，并在重大事项如食宿费的价格上具有否决权。这种政府“把舵”、企业“划桨”的机制，使经营者兼顾了公益性和市场化。



“力邦社区”首期工程占地52亩，建筑面积21000平方米。村内邮政、自助银行、医疗、购物、餐饮、文化娱乐等配套设施一应俱全。2002年9月接收第一批村民入住，目前住有2800余名来自全国20余个省市自治区的外来务工人员。二期工程14亩，建设完工后，“力邦社区”总计可入住村民4000余人。



在政府监督下，力邦公司把居民的吃住费用压到了保本的边缘。2006年7月，《人民日报》记者曾经采访了力邦社区的居民，一名安徽小伙给记者算了笔账：按每天5元餐费计算，一个月只要150元，住宿费只要25元。就是说，在力邦社区吃住，每月不到180元。如此，公司是不是在做赔本买卖?投资方老总蔡烈烽给记者算了3笔账：一是每月25元房租虽然很低，但公司可从其他服务上得到补偿，如社区内经营的餐馆、歌厅、超市等消费链。二是餐费尽管报价很低，但靠规模效益并不亏。三是由于力邦社区良好的社会形象提升了品牌效益，长远看，土地、楼房增值也不菲。



社区化管理



“力邦村”从之前单一的物业管理，发展到目前由党支部、工会、妇联、团委、社区居委会以及后勤公司多方面共同管理的一套较成熟组织结构，有其突出的特点和成效。为了让外来务工人员有一种家、主人的感觉，力邦村实行了民主自治的管理方式。在社区范围内成立力邦村居民委员会，这个全国首创的民工村居委会，虽然在基层制度上是一个空白点，但这一大胆的创新让数千外来务工人员从客人变成了主人。居委会下设的宣传教育、治安调解、计生服务、物业管理4个专门委员会的成员，均由按民主程序选举出来的35名外来务工人员担任，并当选的居委会7名委员中，外来人员达4人次。成立社区居民代表大会，对涉及居民切身利益的收费、规章制度等问题进行讨论，是全国首个实现外来务工人员自我管理、自我教育和自我服务的基层社区群众性自治组织。居民自我管理，不仅可以帮助政府节约开支，还让住在社区的居民有当家作主的感觉。从治安管理的角度来看，力邦村已经形成了一套行之有效的运行机制：民警、保安、协管员以及村民中的积极分子构成了一个全方位、多层次、全天候的社区治安防控网络，预防犯罪、化解矛盾。据悉，从力邦村建成以来，村内几乎没有发生过刑事案件。



人性化服务



力邦社区不仅解决了外来务工人员的吃和住的问题，还在文化层面拓展关怀服务的内容，强化人性化服务。“力邦社区”的综合活动大楼，配备了多媒体教室、电子阅览室、书刊室、心理咨询室，设置了阅报栏，订购了多种报纸杂志书籍，成立了读书俱乐部、文艺俱乐部、青年文学社，创办了《力邦青年》杂志。网吧、台球室、卡拉OK室等文化体育设施免费或者以低廉的价格向村民开放。



互助友爱是力邦社区的另一风尚。投诉和求助热线随时为居民排忧解难，心理咨询室为受挫折或委屈的年轻人提供咨询服务，“居民应急暂借基金”进进出出许多笔借款。多媒体教室，主要对“村民”开展分层次教育培训，现已成为提高村民素质的一条有效途径。开设的各类短期培训班很实用。心理咨询室，是为易受挫折或委屈的年轻人准备的。社区广场还定期举办丰富多彩的文体活动，为外来务工者奉献一道道精神文化大餐②。



2、力邦社区的主要经验



首先，健全“政府负责、社会协同、农民工参与”的社会管理格局，尤其突出农民工参与管理，能够有效地推动外来农民工融入当地社会。力邦社区最突出的“亮点”是以尊重、爱心为核心，贴心服务温暖外来农民工，积极探索实践“市场化运作、社区化管理、企业化经营、人性化服务”的外来农民工融入和服务管理机制。这极大地调动了企业、社会组织、农民工参与管理的积极性、主动性、创造性，形成“政府——社会（企业和社会组织)——农民工”的良性互动，体现出政府、企业、社会组织、农民工等社会管理主体的合作治理关系。力邦社区自成立以来，“没有发生过一起重大治安、刑事案件，累计居住的5000余名居民中，没有一人因违法事件而受到治安处罚。”③可以说，农民工的积极参与及农民工自治组织的运作使得力邦社区的管理成效显著。同样也达到了促进农民工更好地融入到当地社会的目的。



其次，企业、各种社会组织等在农民工融入城市的过程中，能够发挥积极的社会支持和融合作用，这是农民工融入城市不可或缺的强大社会动力。在力邦社区，2003年成立了全国首个外来务工人员自治组织——力邦社区居委会，下设有宣传教育、治安调解、计生服务和物业管理4个委员会，7名班子成员中有4名是外来农民工，实现了力邦居民的自我管理、自我监督、自我教育、自我发展。此外，还成立了力邦党支部、团委、妇联、工会、青年中心等组织，经常开展一系列的文化教育、技术培训等活动，大大提高了外来农民工的文化素质和文明水平。比如，力邦青年中心创办《力邦青年报》和广播台，吸引了大批外来农民工的关注，成为他们的“文化大餐”和“精神家园”，满足了外来农民工的文化需求。显然，企业、社会组织是农民工融入城市的强大社会推动力。



最后，农民工自身整体素质的提升是融入城市的前提。力邦社区的居民虽然多数是外来农民工，但是“人才济济”，并涌现出了许多先进分子。通过“组织化的正确引导、社区化的自治管理、人性化的服务体系、校园式的学习培训”④，广大农民工的整体素质得以显著提升。许多青年人被评为全国、省、市杰出青年、技术骨干或者走上企业领导岗位，有的成为宁波市劳动模范、宁波市政协委员，奉化市人大代表等。至2008年，社区已有81人电大毕业，121人高中毕业，54人取得家政服务证书，社区居民的文化素质和劳动技能不断得到提高。值得一提的是，2008年，一位6年前还是宁波一家工厂普通女工的力邦社区团委委员，被选为共青团第十六次全国代表大会代表，也是奉化市改革开放以来第一位出席共青团全国代表大会的代表。可以说，这些先进分子素质能力的整体提升为他们能够进一步融入到奉化社会提供了良好的开端和前提。



3、力邦社区反映的主要问题



推动农民工融入城市，力邦社区虽然取得巨大成绩，但也暴露了一些问题。首先，力邦社区只能推动外来农民工融入当地社会，实现社会和谐，而不能使农民工真正融入城市。具体而言，从经济融入看，力邦居民并未真正融入城市。安居才能乐业。居无定所的流动会使农民工难以在城市立足。从城市融入的结果看，“定居是外来人群的最终选择”。⑤否则，外来农民工仅仅就是城市的匆匆过客而已。当前，力邦社区的居民算不上是最终定居，奉化市现有的住房保障体系又不能覆盖农民工群体，加之房价又高，这就使外来农民工没有融入城市的坚实物质基础。此外，从社会融入看，力邦居民并未真正融入城市。力邦社区居民交往、生活、工作的范围大都在力邦社区及周边。社会交往方式单一、社会关系简单，很少同本地居民打交道，这就很难提高社会融入水平。其次，农民工真正融入城市注定是一个长期、曲折的过程。在力邦社区，有许多年轻人通过婚姻进入了本地家庭社会。但许多人坦言，由于生活习惯、方式的不同，加之语言、风俗的障碍，很多人容易出现家庭矛盾，最后不得不由力邦社区组织出面调停解决。可见，外来农民工融入城市社会需要经历漫长的时间。重要的是，要推动农民工真正融入城市社会，就要始终坚持“政府负责、社会协同、农民工参与”的原则，发挥政府主导，社会（企业和社会组织)支持，农民工自我提升的作用，在农民工的社会管理上优势互补，相互作用，破解矛盾和难题，共同推进农民工的城市融入。



二、当前农民工融入城市的难点及成因



如何推动农民工融入城市?如前所述，奉化市力邦社区进行了积极有益地探索，其经验和反映的问题聚焦在政府、社会、农民工等三个层面。显然，从三者不同的角度出发，分析当前农民工融入城市的难点及成因，就会使我们能够全面地把握农民工难以融入城市的原因。



1.制度性和政策性因素的制约难以在短期内改变，造成农民工融入城市会经历一个长期的过程。



诚然，农民工的自主流动为国家缓解农村大量剩余劳动力的矛盾，为我国的城市建设和发展作出了巨大的贡献，但是，他们的流动受到了包括户籍制度、用工制度、社会保障制度在内的种种限制，使得他们无法共享城市文明的成果，游离于城市和农村的边缘。首先，从制度因素看，近年来，农民工从农村来到城市，在我国的市场化和现代化发展过程中发挥了不可取代的作用。然而，他们的工作条件、工作待遇普遍低于城市工人，社会保障水平更是远远低于城市工人。刘传江、程建林（2009)提出“双重户籍墙”理论：“显性户籍墙”以户籍为标准，具有刚性身份证属性；“隐性户籍墙”具有韧性身份证属性，本质上是一种“社会屏蔽”制度。“显性户籍墙”造成农民工的工人职业与农民身份之间的矛盾，“隐性户籍墙”则使农民工地位进一步弱势化。可以说，所有在就业政策、保障体制和社会服务供给等方面对农民工的歧视性对待，都根源于我国的户籍制度。简言之，户籍制度从根本上为农民工从农业到非农职业的流动设置了一个很高的门槛，严重阻碍农民工有效融入城市，这也使得农民工融入城市不得不在艰难的、漫长的制度改革背景下进行。其次，从政策因素看，一些城市为了满足本地居民的就业需要，出台地方保护政策，为农民工自由流动就业设置障碍。刘传江、徐建玲（2008)指出，一些地方政府，对于中央政府已经制定的农民工政策，往往也只愿意选择那些有利于地方经济发展的政策，而对没有短期盈利效应的政策不积极参与执行。



2.当前我国企业社会、市民社会发育的不成熟，造成农民工融入城市缺乏企业、社会组织的支持。



一个社会发展成熟的标志必定包涵企业社会和市民社会的发达。在市场经济体制下，企业、市民社会组织能够发挥促进农民工融入城市的支持作用。不仅能够为农民工提供经济支持，而且也能够为农民工融入城市提供各种平台。“力邦模式”就是一个鲜活的案例。但实际上，我国的企业社会、市民社会还处在发育阶段。而农民工融入城市最大的实际就是缺乏企业、市民社会等代言机构的帮助和支持。首先，从工会方面看，沈同仙（2010)指出，在非国有企业中，工会的实际组建率相当低。谢建社、胡世光（2009)则质疑，在政府领导下的工会，是否真正维护了农民工权益。从其他社会组织方面看，徐谷明（2006)指出，农民工非政府组织生存和发展受到来自体制内外的多重制约，尚处在“婴儿期”。总的来说，缺乏代言机构的支持，造成农民工权益表达渠道不畅，使农民工权益受损后维权困难，融入城市自然而然地也成了空谈。其次，由于缺少组织依托，尤其是新生代农民工缺少真正为自己说话的“代言人”，加之利益表达渠道的不畅，致使政府的公共决策部门在制定政策时很少考虑他们，更不用说政策倾斜了。同时，城市市民的冷漠致使新生代农民工社会关系网络重构困难。长期生活在城市中的市民，在社会资源与竞争实力方面有着超越新生代农民工的天然优势。长期的城乡二元体制结构，在造就巨大城乡差距的同时，也衍生了城里人的天然优越感，他们视农民工为“二等公民”。正是由于城市居民与农民工之间的这种排斥关系，使得新生代农民工虽然身在城市却不能融入其中。因此，作为未来融入城市的主体力量，新生代农民工走一步看一步、得过且过的心态普遍存在。新生代农民工渴望在打工的地方建立一定的组织或机构来代表和维护他们的权益。



3.农民工自身意愿、整体素质的限制，造成农民工被动地融入城市。



离开“乡土社会”，生活习惯的不适应、风土人情的差异，再加上城市生活成本的水涨船高，对居民素质标准的提升等等问题，使广大农民工并不愿意留在城市生活。杨黎源（2007)通过对宁波市1053位居民的社会调查显示，在问到“你挣钱以后打算怎样?”72.47%的外来人群选择了“回老家”。从目前的情况看，外来人群（主要是农民工)还是当地社会的匆匆过客。因为现在的社会经济条件和发展水平还没有达到能使他们定居下来的程度。可见，大部分农民工由于种种原因并不愿意主动融入到流入地的城市生活。其次，张跃进（2007)将农民工自身的特点概括为“八性”：从社会地位看是底层性、从城乡夹缝看是边缘性、从居无定所看是流动性、从组织形式看是分散性、从思想观念看是小农性、从内在心态看是矛盾性、从未来归属看是过渡性、从脑体关系看是劳力性。可以说，农民工在城市融入过程中处于极其不利的地位。在城市中，不少农民工仅活动在自己的生活圈子和社会，内心深处的自卑和急于得到文化认同的心理期待被深深埋藏。空间上的隔离、生活方式的差异以及部分城市居民的冷淡、歧视与疏远，不仅无助于农民工融入到新的城市生活中去，反而加剧了他们的心理不适应，在精神上还不能很好地真正融入城市，多数处于封闭与孤独状态。除专业技能外，特别是新生代农民工更欠缺基本的职业素质，他们既没有吃苦耐劳的思想准备，也普遍缺乏基本的敬业精神。总的来说，农民工无论是主观意愿还是自身的整体素质都还没有准备好让自己成为一名合格的城市公民，在融入城市社会和生活过程中处于被动的地位。



三、促进农民工融入城市的对策建议



解决农民工问题的根本出路在于农民工真正融入城市，实现市民化。这是一个长期性问题，将伴随现代化建设全过程。如何促进农民工的城市融入，就必须坚持动态地看问题，抓住各时期的主要矛盾，分阶段地解决。当前，基于力邦社区的经验和反映的问题，考虑到不同城市经济社会发展具体情况的不同，实现农民工最终融入城市，就要始终坚持“政府主导、社会协同、农民工参与”的三方合作治理原则，形成“政府——社会——农民工”的良性互动，共促农民工融入城市。诚然，推动农民工融入城市的路径有很多，但唯有三管齐下才是根本途径：



1.积极稳妥地发挥政府主导作用，服务农民工融入城市。

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i不错，很好的文章，我想看看。。。

楼主辛苦，谢谢了很有启发和借鉴

农民工融入城市不是一朝一夕的事

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解决农民工问题的根本出路在于农民工真正融入城市