城管立法势在必行 刘武俊

    据报道，深圳市人大常委会将初审《深圳经济特区城市管理综合执法条例（草案）》，条例草案将正式明确城管执法范围及相关执法程序。其中，对于辱骂、殴打当事人以及违法损毁当事人物品等行为将被追究行政与刑事责任。
    近年来，城管执法问题一直成为社会关注的焦点，城管暴力执法，或遭遇暴力抗法的报道不时见诸媒体，城管职责不明确、执法手段单一、执法人员素质不高等诸多城管执法问题，引发了全社会对城管执法的高度关注。
    另据报道，我国拟修改行政强制法规范城管执法行为。为保证行政处罚法规定的“相对集中行政处罚权”的落实，正在审议的行政强制法草案，规定了像城管这类行使“相对集中行政处罚权”的部门运用行政强制措施的权力。尽管将城管运用行政强制措施纳入行政强制法的规定，意味着城管的执法行为将必须接受行政强制法的规范。但是，笔者认为，行政强制法草案只是明确了城管设定和实施行政强制的基本原则，单靠一部已经难产20年的行政强制法远远解决不了城管执法面临的诸多法律问题，有必要进一步制定专门的城市管理法。
    行政权是与老百姓打交道最频繁、范围最广泛，最容易扩张和滥用的一种公权力，行政权越强大，则公民权越弱小，行政行为尤其是行政强制行为是最需要规范的。实行依法行政，制约行政权，保护公民权，这是行政强制法立法的基本理念。而正是制约行政权的立法理念，成为行政强制法遭遇的最大立法阻力，因为行政机关担心被束缚住手脚。
    看来，在行政强制立法问题上，行政机关要有“作茧自缚”的立法勇气和立法担当，要从实行依法行政、打造法治政府的立法大局出发，认真对待行政强制立法。
    今年3月长沙颁布了国内首部城市管理地方法规《长沙市城市管理条例》，该条例首次明确了城管法律概念，对城管执法人员也进行了具体细致的制度规范，禁城管执法人员私分罚没物资。
    笔者认为，长沙和深圳的城管立法为推进全国城管立法带了个好头和积累了经验，不过，从加强和创新社会管理的高度，有必要切实深化城管综合执法体制改革，加快城管统一立法，尽快出台全国统一的城市管理法。
    目前，城管执法一直面临法律缺席的尴尬窘境。行政处罚权的相对集中，不可避免地带来了城管执法机构权力过大和执法人员自由裁量余地过大的问题。尽快出台全国统一的城管法，既赋予城管必要的执法权限和保护手段，让城管执法拥有可靠的法律“后盾”，又明确城管部门的职责范围，让城管执法拥有明确的执法“边界”。
    事实上，城市管理全国统一立法的条件已经基本成熟。1996年颁布实施的《行政处罚法》为城管立法提供了一定的法律依据。同时，城管综合执法试点改革已经推行了十多年，长沙、深圳等地在城管地方立法上积累了一定的立法经验。规范城管执法，既要通过深化城管综合执法改革，进一步理顺体制和完善机制，更要进一步通过加快立法完善法制。
    从创新社会管理的角度，城管执法的手段也需要进一步改进。城管执法要刚柔相济，既严格依法办事，也要讲求人性化执法，更多运用说服教育、奖励等柔性执法手段。
    城市管理具有相当的综合性、复杂性和艰巨性。尽管一部统一的城市管理法并不能彻底消解城管执法的诸多矛盾和问题，但没有统一的城市管理法，势必会凸显城管执法权限的混乱，加剧城管执法职权与职责错位，在现实中制造更多的矛盾。在加强和创新社会管理的新形势下，在推进依法治市、实行依法治国方略的背景下，制定一部全国统一的城市管理法势在必行，宜早不宜迟。