厦门市农村宅基地整治调查研究—基于产权视角的分析

　　农村宅基地整治是通过一系列产权交易行为，实现土地价值增值和土地利益再分配的过程。厦门市正处于统筹城乡发展加快岛内外一体化建设的经济社会发展阶段，于2010年展开农村宅基地整治试点工作。农村宅基地整治中村集体、农户和基层政府各自的利益最大化行为往往引发彼此之间以土地支配权和发展权利益争夺为核心的土地利益冲突，根源在于产权设计和治理结构的内在缺陷。克服现行制度困境，对土地产权实施与交易作出使各方福利都能得到最大化增进的制度安排，成为农村宅基地整治能否成功的核心。

　　1.厦门农村宅基地整治工作存在的问题

　　厦门市对土地产权实施与交易制度安排的渐进式改革，对提升土地产权价值、降低交易成本和促进利益均衡分配起到积极成效，但是对一些根本性和深层次问题尚未触及，表现为以下四方面：

　　（1）宅基地有偿使用范围与定价机制问题。现行有偿使用政策未统筹增量与存量，造成不公平性，也无助于激励项目区范围外一户多宅农户自愿退出闲置宅基地。由于市场机制的缺失，宅基地使用权也缺乏科学定价基础，造成有偿使用费、拆迁补偿额等都缺少参照标准。

　　（2）节余建设用地流转机制和收益分配问题。厦门市至今没有出台有关集体建设用地流转的政策法规，仍沿用国家层面的政策规定。在宅基地整理中虽然允许村集体以出租、入股或合作经营等形式对节余用地进行开发利用，但是，并没有给予集体土地与国有土地一样的出让、抵押等支配权利，这对于吸引资本长期投资和显化土地价值都作用有限。安置房交易同样存在不受法律保护的政策风险。此外，集体土地流转收益合理分配也是亟待解决的问题。

　　（3）挂钩指标交易主体与农民权益保护问题。在政府主导型城乡建设用地增减挂钩实践中，尽管集体和农民在是否实施宅基地整理和复垦中具有自主决策权，但是土地复垦产生的挂钩指标的交易和使用主体却是区政府。农民集体没有交易自主权，不仅不能公开出让挂钩指标，而且对区政府给定的收购价格没有议价权利，获益大小取决于政府的支付意愿。这为区政府最大化获取挂钩指标落地地块的土地增值收益提供便利，农民权益难以得到保障。

　　（4）集体土地产权主体明晰化与村民自治问题。尽管程序上事务决策都需经村民代表大会投票，但是方案是由两委会主要干部制定，在多重角色内在冲突和外在监督缺乏的情况下，难免出现干部私利行为导致方案偏离集体利益，而且搭便车行为和交易成本又使得单个农户缺乏积极性参与集体事务或采取行为来对抗干部，结果是一切事务由两委决定。

　　2.改进宅基地整治中土地产权实施与交易制度安排的政策建议

　　（1）重构宅基地产权关系

　　第一，在确权核资和界定成员资格基础上，稳步推进集体资产的股份制改造，理顺村（居）委会、集体成员与股份合作组织之间关系。

　　第二，统筹增量与存量，全面推进宅基地有偿使用制度。制定统一的人均宅基地面积标准，对存量宅基地，将控制标准之内的界定为福利性住房用地并暂免收土地有偿使用费，标准之外的界定为集体建设用地，以宅基地使用权区位价格标准收取土地有偿使用费。

　　第三，赋予集体土地与国有土地同等的出让、抵押等支配权利。取消宅基地转让仅限于本村的半商品化规定，允许宅基地用于抵押担保。

　　第四，增设并合理配置土地发展权。对于符合规划的存量集体建设用地和宅基地，将发展权界定给村集体和农民，政府通过土地增值税来分享土地发展权收益。

　　（2）创设市场化的交易机制

　　第一，基于宅基地用益物权属性，按权利价值对等交易原则实施产权置换。确权应统筹兼顾合法性与公平性，对依法取得的宅基地，按新旧合计面积确权。参考征用集体土地使用权区位补偿价，确定宅基地使用权区位补偿价格，并以产权面积和一户一宅为界限实行差别化补偿安置。整治后土地仍归集体所有。对一户多宅家庭购得的安置房，予以登记发证。

　　第二，有序开放宅基地和集体建设用地流转市场。允许存量集体建设用地通过市土地交易平台以出让、出租、抵押等方式依法依规有序流转，形成集体土地与国有土地同地、同权和同价的市场机制；对宅基地使用权，参考国有划拨土地流转办法，引导其有条件入市。

　　第三，健全挂钩指标交易和使用的市场机制。短期内从提高农民的议价权入手对政府主导型挂钩指标交易机制作改进。同时，统筹增减挂钩和征地制度改革，创设土地发展权市场交易机制。满足条件的土地权利人向市国土部门提出复垦申请，在通过验收后可得到代表土地发展权的建设用地指标凭证，并在市交易平台公开出售。一切符合条件的法人或自然人，均可以公开竞购指标。指标总量由政府根据土地计划进行年度调控。

　　（3）完善以集体为主体的、多方合作型治理结构

　　第一，切实转变政府职能。政府权力退出非公共利益领域土地资源配置，加强在制度建设、市场调控监管、土地收益分配调节和公共物品提供等方面的职能。

　　第二，政策工具由行政管制向利益诱导型转变，通过产权、规划、财税和监管等政策来间接调节土地配置与利益分配。

　　第三，以村集体和农户为主体，健全政府、社区和市场多方合作的治理结构，实现交易费用最小化。（严金海 王胜）

　　

　　来源：市社科联　市社科院　时间：2011年3月1日