发挥公共财政作用 促进和谐社会建设 翟玮平

　　财政是庶政之母，是社会和谐与稳定的重要保证。在加快构建社会主义和谐社会的大背景下，如何支持转型跨越发展，促进和谐社会建设，是摆在财政部门面前的一个重大课题。近日，笔者围绕这一课题，深入泽州县部分乡镇、单位进行了专题调研，并提出了一些建议。

　　一、公共财政是构建和谐社会的重要保障

　　社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建和谐社会必须坚持市场调节与宏观调控相结合，使各方面利益关系不断得到有效协调，使全体人民共享改革发展的成果。
公共财政是宏观调控的主要手段，完善公共财政的体制机制，直接关系到社会公共资源的配置，关系到地区、行业、部门、阶层之间利益关系的调整，关系到和谐社会建设的进程。公共财政在本质上是以国家为主体的“取之于民，用之于民”的分配关系，因此，公共财政应是和谐财政。

　　公共财政与社会主义和谐社会的关系，是由经济体制转轨与发展模式转型所决定的。两者是目标和手段的关系，大致体现在三个方面:一是公共财政以实现社会主义和谐社会为目标；二是公共财政是构建社会主义和谐社会的重要保障；三是公共财政体制必须与构建社会主义和谐社会的要求相适应。

　　作为政府运行基础的公共财政，对于提高党的执政能力，对于构建和谐社会具有基础的意义。第一，和谐社会要求以民主政治作为其基本的政治制度环境，公共财政制度是民主政治的一个有机组成部分。第二，构建和谐社会要求公平正义，公共财政作为市场失灵的补充，更是维护社会公平的主要手段。第三，诚信友爱是和谐社会的基本道德要求，良好的公共财政制度能够强化公众对政府的信任，培养公众的纳税意识和爱国主义精神。第四，和谐社会要充满活力，而公共财政与和谐社会建立生动活泼的市场经济的要求是完全一致的。第五，和谐社会要求安定有序，公共财政通过规范的支出体系，维持对社会的宏观调控和管理，承担起维护社会秩序和安定团结的职责。第六，人与自然和谐相处，环境保护成为政府的主要职责，公共财政要为此建立起稳定的环境保护支出项目。

　　二、公共财政支持和谐社会建设的成效

　　“十一五”以来，泽州县加快财政体制改革，实现了由“自养型财政”向“公共型财政”转变，由“建设型财政”向“服务型财政”的转变，加大了对“三农”、弱势群体、社会事业、欠发达乡镇等社会发展薄弱环节的倾斜力度，促进了社会的和谐发展。

　　1、加强财源建设，做大财政“蛋糕”。“十一五”期间，泽州财政采取一系列的扶持措施，实施“筑巢引凤”、“放水养鱼”战略，全面推动经济发展，壮大财政实力。2009年，实现GDP132.18亿元，比2005年增长115%。财政总收入26.04亿元，比2005年增长285%。县本级可用财力由2005年的2.2亿元增加到2009年的8.2亿元，收入质量明显提高。工业经济快速增长，全县形成了煤炭、钢铁、冶铸、化工四大主导产业，建成了巴公、周村、南村、金村、下村五大工业园区。同时煤化工、机械制造、新型材料等新的经济增长点已经初步形成。经济总量的迅速扩张，财政实力的急剧壮大，夯实了和谐发展的基础。

　　2、向社会事业倾斜，助推社会各项事业协调发展。从总量上来看，“十一五”期间，全县财政预算内对教、科、文、卫等社会事业的支出共计16.2亿元，是“十五”时期6.8亿元的2.4倍。从支出结构上看，“十一五”期间对社会各项事业的投入占全县财政支出的比重基本维持在35%左右，与全市其他县区相比，无论是增长速度还是结构比重都处于前列。教育方面，2009年全县九年义务教育普及率达到100%，普职高招生比例达到1：0.8。卫生方面，全县医疗机构达标率提高到90%，100%的行政村实现了卫生所“全覆盖”。文体广播方面，100%的行政村建设了文体场所，100%的行政村通了程控电话和有线电视。

　　3、向“三农”倾斜，改善农村人居环境。“十一五”期间，全县财政预算内支农支出达6.64亿元，比“十五”时期的1.9亿元增长249%。“十一五”期间，粮食总产量达到4.12亿斤，连续多年成为产粮大县。100%的行政村实现了“村村通”水泥油路，100%的行政村实现主街巷硬化，新能源入户率达到38.2%，农村饮水安全覆盖率达到89.3%，农村自来水普及率达88.8%，农民合作组织发展到400家。实施了移民搬迁工程，解决了1135户、4100余人的生产生活问题。

　　4、向弱势群体倾斜，完善社会保障网络。“十一五”期间，全县财政社保支出7.04亿元，是“十五”时期的3.5倍。2009年，新型农村医疗参保人数达到42.3万人、补偿金额5085万元，参合率达96%。城乡低保人数达到2.2万人，实现了“应保尽保”。新型农村养老保险全面启动，参保人员达到27万人，参保率达88%。培训农民工10.58万人次，转移输出农村富余劳动力2.9万人。

　　5、向生态环境倾斜，促进人与自然和谐相处。“十一五”期间，林业总投入达到6.3亿元，比“十五”期间4.8亿元增长31.25%。实施了“一矿一企绿化一山一沟”和“以煤换绿、以工补林”政策，主要用于矿企绿化、村庄绿化、通道绿化、荒山绿化，以及林业重点工程建设。同时，实施了“退耕还林”工程，退耕还林3.7万亩。截止目前，全县森林覆盖率达到32.2%，绿化率达到44.1%。环境质量状况取得历史性突破。2009年空气质量监测区二级以上良好天数350天，超过指标50天。全年综合污染指数降到1.691，低于控制指标36个百分点，首次达到适宜人类居住的环境质量二级标准。

　　6、向基层政权倾斜，保障区域和谐发展。“十一五”期间，一般性转移支付补助达到7.8亿元，是“十五”时期的近2倍，有效地保障了基层政权正常运转和事业发展的经费需求。实施了“村账乡管”改革，全县17个乡镇，有606个行政村的财务纳入了乡镇农村财务委托中心管理，占全县632个行政村的95%。2009年，建立了农村党支部书记和村委会主任岗位报酬集中统一发放制度，共向1000名村支书和村主任发放岗位报酬200万元，人均2000元，有效地调动了农村基层干部工作积极性。

　　三、公共财政建设面临的问题

　　“十一五”期间，泽州公共财政体制框架已经初步形成，在协调社会利益、促进社会和谐方面发挥了积极作用。但与市场经济条件下政府的职能要求相比，与人民群众日益增长的公共需求相比，与构建和谐社会的目标任务相比，还存在许多不相适应的问题。主要表现在：

　　1、财政体制机制不够完善。2002年省对县财政体制进行了较大调整，县级分享比例分别为增值税16.25%、企业所得税和个人所得税32.5%，资源税、营业税和城镇土地使用税65%。此次体制改革增强了省级财政的调控能力,但不同程度削弱了县级财力。2007年全省对县级财政实施了“蛋糕多留一块，激励放大一些”的政策，又使县级财力有所增强。但从总体上看，现行分税制仍然存在一些不和谐因素，具体表现为：地方税缺乏主体税种，收入规模过小，县级财力明显不足；征收管理权限交叉，协调管理难度较大，泽州税收就涉及到开发区国税局、市直国税分局和市地税局等征收单位。

　　2、“吃饭财政”现状仍未得到有效改观。2006—2009年县财政用于人员工资、日常公用经费等硬性支出分别达3.9亿元、4.1亿元、4.4亿元、5.2亿元，占全年一般预算支出分别为65.38%、67.65%、67.26%、69.33%，始终维持在三分之二左右，真正满足社会公共需要的比例明显不足，侵蚀了公共财政的公共性，一定程度上影响了政府的宏观调控能力。

　　3、县乡债务包袱依然沉重。2009年，全县乡镇政府性债务高达4447万元，平均每个乡镇债务262万元。债务来源主要是银行贷款、上级财政和单位，分别占到债务的6.23%、14.23%和34.56%。债务部门主要是教育部门、财政部门和一般公共服务部门，分别占到债务的5.62%、45.40%和48.93%。债务用途主要是基础设施建设、公共事业发展，以及县乡政权运转欠下的债务。

　　4、城乡差距逐步拉大。2009年，我县城镇居民人均可支配收入14572元，较2005年增长9.7%，农民人均纯收入5967元，较2005年增长8.2%。2006—2009年全县农村居民和城镇居民收入比例分别是1：2.34、1∶2.37、1∶2.41和1：2.44，呈逐步拉大的趋势。农村内部亦存在差距，目前经济基础较好的巴公、川底、南村等乡镇农民人均纯收入已超过6000元，最高的川底乡达到6545元，而基础较差的李寨、南岭、柳树口等乡镇农民人均纯收入只有4000多元，差距明显。贫富差距越拉越大，贫富悬殊成为各种矛盾产生的诱因。

　　5、乡镇区域发展不平衡。据2009年统计显示，从财政收入总量来讲，位居前三名的巴公、川底、下村三乡镇累计达到4.61亿元，占乡镇财政总收入的58.11％，财政收入不足500万元的李寨、南岭、山河、晋庙铺、大箕、柳树口六个山区乡镇累计仅有1421万元，占乡镇财政总收入的1.79%。从面积和人口来讲，巴公、川底、下村三乡镇总面积275.05平方公里，占全县总面积13.60%，人口12.55万人，占全县53万人口的23.68%。而六个山区乡镇总面积达到976.6平方公里，占全县总面积的48.27%，人口仅有10.67万人，占全县总人口的20.13%，区域间差距悬殊。

　　6、有县无城“功能不全”。随着晋城市“六区联动，组团发展”中心城市发展战略的全面实施，带动了南村、金村、巴公、高都等中心城镇的迅速发展，山河、南岭、李寨、柳树口等山区乡镇农民涌入中心城镇居住，城镇人口逐年增加，县财政需要增加公共保健、防疫、环境卫生等公共服务方面的支出。在社会保障支出方面，农民逐步转化为非农业人口后，将失去土地对其基本生活的保障，这就需要政府建立和完善养老、医疗、失业等保险制度，以保证居民基本生活需要。在环境保护方面，小城镇的建立发展和城市规模的扩展，生活垃圾处理、治理废水废气排放、噪音污染和环境保护等方面的任务会日趋繁重，相应的财政支出必然会不断增加。

　　四、公共财政支持和谐社会建设的思路

　　当前，在全省全市新一轮转型跨越发展的高潮中，泽州提出了“建设城乡一体化先行县，打造中部地区经济强县”的“十二五”奋斗目标，制定了“十二五”经济社会发展的预期目标，其中：“十二五”期末全县GDP达到300亿元，力争达到350亿元，财政总收入达到56亿元，力争达到65亿元。面对这样的宏伟目标，财政部门要立足县情，进一步完善公共财政体制，按公共财政的要求调整财政支出结构，把教育、公共卫生、社会保障等公共需要作为支出的重点，让全县人民共享经济社会发展的成果。为此，财政部门拟定了“135”工作思路。

　　“围绕一个目标”。即：以科学发展观为指导，建立完善“结构合理、配置科学、运行规范、绩效明显、满足社会公共需要”的公共财政体制，为泽州经济社会和谐发展提供坚强的财力保障。

　　“坚持三项原则”。即：一是坚持公共取向原则。要明确将建立公共财政初步框架作为当前财政改革的重要目标，这是从实践和理论两方面就公共财政的改革目标达成的共识。二是坚持更广泛覆盖原则。政府财政支出要在打破城乡、区域等结构性制约方面承担更多的职责，体现公平的内涵和制度的优越性。三是坚持绩效原则。其核心涉及政府公共支出的绩效评价问题。

　　“做好五项工作”。即：1、积极协调，健全完善财政体制。在明确划分各级政府事权和支出责任的基础上，建立规范的事权与财权相结合的分税制财政体制，从财力上保证县乡统筹发展。一是省对县分享的增值税7.5%、营业税30%、企业所得税12%、个人所得税12%、营业税30%部分，取消省分享，直接留给县。二是调整市对县原体制上解规定，取消城建税、耕地占用税、教育附加等九项主要税费上解分成，全部留县专款专用。三是对在县域内的中央和省、市属企业的各项税种全部属地化纳税，由县级征收机关进行征收。四是建立政策性财政减收转移支付补偿制度。对国家和省出台政策造成地方财政减收，给予财政转移支付补助，保证地方财政收入不受影响。通过调整完善省市县之间财政体制，充分调动县级财政增收节支保平衡的积极性，达到双赢共荣的目的。2、主动服务，积极支持经济建设。一要创新财政投入机制，采取以奖代补、有偿使用、贴息垫息等政策杠杆，吸附产业资本、社会资本和金融资本投资项目建设。二要贯彻落实招商引资、推进经济发展方式转变项目扶持等各项优惠政策，对符合产业导向、能吸纳就业、增加地方财力等民营项目要给予长期支持。三要进一步完善中小企业担保体系建设，发挥金诺担保公司融资作用，全力解决中小企业融资难、贷款难的问题。四要实行政策倾斜，完善和发展“公司+基地+农户”等各种模式的农业合作经济组织，并推动农村股份合作经营，形成风险共担、利益共享、共同发展的农村新型集体经济实体。通过以上措施，尽快建立基础稳固、支柱有力、后续强劲、持续增长的财源体系，努力做大经济财政“蛋糕”。3、统筹兼顾，支持社会事业发展。一是加大教育投入。继续落实农村义务教育经费保障机制和城市义务教育阶段学生免学杂费政策。力争完成全县中小学校舍安全改造加固任务，做好中小学校“普九”债务化解工作。二是加大医疗卫生投入。确保卫生事业财政补助增幅不低于经常性财政支出增幅。在乡镇卫生院和村级卫生所达标建设的基础上，重点支持县医院、县妇幼院等基础设施建设，改善医疗环境。三是加大文化投入。继续支持乡镇文化站和“农家书屋”建设，扎实推进文化低保、送书下乡、电影下乡工作，满足人民群众文体活动需求。四是加大生态环境投入。重点支持巴公、南村、金村、高都等中心城镇的污水、垃圾处理设施和环境监测设施建设，解决饮用水源问题，改善居住环境。4、立足保障，全力维护社会稳定。一是确保扶贫和救灾及时到位，解决农民群众温饱问题。泽州作为农业大县，农业靠天吃饭的特征十分明显，扶贫救灾任务比较繁重。财政要努力克服困难，多渠道筹措资金，不断加大扶贫开发投入，确保扶贫救灾资金及时足额到位和资金效益有效发挥。二是调整支出结构，积极落实社会保障政策。确保城乡低保资金、农村“五保”资金、农村老人养老金、失业人员基本社会费按时足额发放，逐步提高社会保障水平，建立健全覆盖城乡的社会救助体系。三是全面落实支农政策，促进农民减负增收。认真兑现粮食综合直补、退耕还林补助、农村公益事业一事一议财政奖补以及农村贫困学生“两免一补”等优惠政策，通过“免、补、扶、贷”等多渠道增加农业投入，促进农民实现减负增收。5、推进改革，提高基层政府履职能力。一是关注基层困难。逐步增加县乡机关事业单位尤其是乡镇一级的正常运转经费。县财政要每年安排专项资金对收入增长快、经费节减好和财力特别困难的乡镇实行“以奖代补”，充分调动其抓财源建设和增收节支的积极性，保障基层政权正常运转和事业发展的经费需求。二是化解乡镇债务。通过进一步清理债权债务，盘活存量资产和强化乡村财务管理办法，对全县乡村两级债务分门别类建立台账，根据债务成因，合理划分偿债主体，制定还款计划。三是加强农村干部队伍管理。将村干部基本工资和基本办公经费纳入财政预算，由县财政按标准统一发放。同时，结合村情，精简农村干部，优化办事机构，提高办事效率。