学习《国有土地上房屋征收与补偿条例》 强化和谐发展理念

2011年1月22日，国务院公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新条例），同时废止《城市房屋拆迁管理条例》。与《城市房屋拆迁管理条例》相比，新条例统筹兼顾工业化、城镇化建设与强化被征收人合法权益的保护，从国家利益、公共利益至上转变为公共利益与个人利益保护并重，确立了补偿标准市场化、征收程序透明化、公共利益明晰化、强制征收司法化等新制度、新原则，彰显了以人为本、和谐发展的理念。新条例的出台，标志着我国国有土地上房屋征收与补偿工作制度有了新的突破。只有建立在深刻领会其立法的基本精神和原则以及程序要求的基础上，才能为全面、准确实施好新条例奠定坚实的基础。

　　严格界定范围。公共利益是对国有土地上房屋进行征收的正当性前提。运用公共权力开展国有土地上房屋征收必须严格界定在公共利益需要的授权范围之内，必须基于公共利益的需要。新条例所指的“公共利益”主要包括国防、外交需要，组织实施能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业需要，保障性安居工程建设需要等。“非公益不征收”，这是为尊重和保护私人财产权，由2004年宪法修正案明确宣告的原则。新条例明确了政府征收要符合公共利益需要，并首次以列举方式对公共利益作出了具体规定，这在立法上是一个重大突破。具体操作上，必须把握好以下几层含义：第一，不在公益列举情形中的建设活动，不得适用政府征收程序。比如，建设豪华别墅群或高档住宅，追求的是商业利益，而不是公共利益。第二，并非属于公益列举情形的建设活动，就一定适用政府征收程序。即政府作出征收决定，应当满足“确需征收”的要求。如果可以通过谈判协商的方式完成购买的，或者可以通过征收以外的其他途径获得建设用地的，或者征收房屋造成的损害或成本大于建设收益的，就不应该进行征收。第三，属于公益列举情形的建设活动，还应达到“符合规划”的要求。即以实现规划作为公共意志产物对政府征收决定的制约。也就是说，可以通过代表民意的各级人大机关在制定和审议规划时，判断有关建设活动是否符合社会公共利益。这些都从制度设计层面，充分体现了公共利益与个人利益的协调与平衡原则。

　　严格掌握标准。新条例的核心是提高征收补偿标准，明确规定补偿标准不低于市场价格，使得被征收人的基本利益得到保障。这里强调了三点：第一，按市场价格补偿；第二，基准日为征收决定公告之日；第三，要经过评估。补偿范围包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。不低于市场价格就可以保证被征收人所得补偿在市场上能买到区位、面积、用途、结构相当的房屋。可以选择货币补偿或者产权调换，可以协商选定房地产价格评估机构，并对优先保障住房作出规定。新条例的立法宗旨之一就是确保被征收人的居住条件有改善、生活水平不下降，尽可能不因公共利益牺牲个人利益。具体的房屋征收评估办法，以及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿办法，由国家有关部委和省级政府制定。实际操作中，一方面要公开透明，公众参与，包括从制定征收补偿方案到征收程序启动，以及补偿标准的确定，都要求尊重被征收人的意愿，充分保障被拆迁人的知情权、参与权、表达权、监督权，另一方面要耐心细心，宣传解释，争取被征收人在公开公正的平台上理解接受，支持政府征收，以免给被征收人带来过高的补偿期望值和不切实际的奢求，否则可能产生征收难的新问题。

　　严格征收程序。严格程序是条例施行的制度性保障。在程序完善方面，主要体现在：第一，完善了征收决定程序。比如，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，应当组织听证会并修改方案；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定；征收决定做出前，应当进行社会稳定风险评估，并且要求征收费用补偿足额到位。第二，明确了强制搬迁程序。比如，先补偿、后搬迁，由行政强制拆迁改为司法强制搬迁。第三，完善了争议解决机制和救济途径。新条例为被征收人提供了充分的行政救济和司法救济途径。被征收人对于征收决定、补偿决定不服的，可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼。对于不履行补偿协议的一方，可以提起行政诉讼。这就为被征收人确立了司法救济途径。

　　严格落实责任。新条例明确规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，并禁止建设单位参与搬迁，要求房屋征收实施单位不得以营利为目的，这些都有助于化解长期以来因建设单位作为拆迁主体所引发的各种社会矛盾。例如，有的建设单位基于利益驱使，而对被拆迁人断水、断电、断路、断气，甚至以暴力胁迫等手段强迫被拆迁人搬迁，严重影响社会稳定。新条例对此设定了严格的法律责任，轻则赔偿相应损失，重则依法追究刑事责任。新条例最具标志性的就是取消了行政强制搬迁，完全通过司法程序强制搬迁。对于行政机关提请人民法院申请强制执行事项，人民法院首先将依法对所申请事项进行合法性审查，并就是否准予强制执行作出裁定，对于明显违法的将依法裁定不予执行。这里实际上加强了对行政强制搬迁的法律审查以及对行政强制搬迁行为的监督、规范和制约。