宁夏固原市弱势群体社会救助体系建设调研报告

  宁夏回族自治区固原市经济社会发展及弱势群体情况    
    宁夏回族自治区固原市集西部地区、贫困地区、革命老区、民族地区于一体，总面积1.13万平方公里，人口151万，其中农业人口占81%，回族人口占42.6%，素有“苦瘠甲天下”之称。2010年，实现地区生产总值 104亿元，完成固定资产投资 112亿元，地方一般预算收入 5.2亿元，城镇居民人均可支配收入13044元，农民人均纯收入3477元，三次产业比为27.8:24.9:47.3。
    弱势群体主要特点：一是覆盖面广、基数大。以年人均收入1350元为标准，贫困人口约45万人，占全市人口的30%，约占自治区贫困总人口的 41%。二是贫困度深、困难多。城镇居民人均可支配收入仅为自治区和全国平均水平的85%和68.3%；农民人均纯收入仅为74.4%和58.7%。三是内生力弱、发展慢。人口占自治区总人口的 24.2%，但地区生产总值仅为全区的6.3%，而且农业人口庞大，工业基础薄弱，第三产业发展滞后，经济内生动力不足。
    弱势群体主要成因：一是生态环境脆弱。属典型的黄土丘陵沟壑地貌和中温带大陆性半阴湿半干旱气候，年平均降水量仅400mm左右，旱、涝、风、雹等灾害频繁，干旱尤为突出，许多地区被联合国认定为不适宜人类居住。二是发展基础薄弱。既没有煤炭、石油等自然资源依托，也没有重大工业项目支撑，农业受干旱所制，服务业受人口交通所限。三是群众生活贫弱。产业发展不起来，居民收入上不去，群众生产生活十分艰苦，上学难、看病难、住房难、出行难等问题相互叠加，因病返贫、因教返贫、因旱返贫等问题相互交织。
    弱势群体社会救助体系建设的主要做法    
    一是以“三大移民”，破解生存环境差、生活条件苦的问题。通过生态、教育、劳务“三大移民”，将居住在偏远分散、生态失衡、干旱缺水地区的贫困人口搬迁到有水、靠路、近城的地方，实现“山内问题山外解决，山上问题山下解决，面上问题点上解决”。1983—2009年，共搬迁各类移民 56.73万人，户口转出的约占59.5%。宁夏“十二五”期间，计划生态移民34.5万人，涉及固原市53464户、232475人，占总任务的66.4%。
    二是以全民创业和劳务输出，破解群众就业难、收入低的问题。大力开展全民创业活动，累计建立创业园区和孵化基地29个，创办小企业 1448个，培养小老板2136人，创造新岗位13890个，有力带动了就业增收。坚持把劳务输出作为“铁杆庄稼”培育，开展技能培训，完善引导机制，开辟区内外转移就业基地819个。2010年输出30.5万人，人均创收6553元，劳务收入占农民人均纯收入的44.4%。
    三是以危房危窑改造，破解居住条件差、安全隐患大的问题。一部分群众居住的土坯房和窑洞，由于年代久远、失修日长，加之湿陷性黄土和砂石地质构造，渗漏、塌陷、墙体裂缝等问题频发。为保障人民生命财产，启动了危窑危房改造工程，2005—2009年，各级财政投入补助资金2.98亿元，群众自筹建房资金7.64亿元，改造45042户，新建砖瓦房13.51万间，总面积270.25万平方米，20.67万人受益。
    四是以农村安全饮水工程，破解人畜吃水难、吃水不安全的问题。先后实施了农村饮水解困和安全饮水工程，共建成集中饮水工程228处，泉水改造814处，人饮窖井6.52万眼，集雨场3.53万处，集中供水工程日供水能力达 3.41万立方米/日，总受益108.55万人。
    五是以健全机制，破解社会保障覆盖面小、能力弱的问题。在城乡低保方面，分别于1998年和2005年建立城市和农村低保制度，保障城市低保对象1.88万户、4.87万人，占城市人口的21.7%，月人均补差175元；农村低保7.94万户、16.15万人，占农村人口的13.1%，月人均补差69元。在医疗救助方面，出台了城乡医疗救助实施办法，形成了“门诊救助、资助参保参合、住院救助、重特大病救助、临时救助”的普惠型医疗救助体系。已对6.4万人（次）实施了城市医疗救助，对 13.4万人（次）实施了农村医疗救助。在新农保方面，将所有县区全部纳入国家新型农村养老保险试点，年满60周岁就可以按月领取55元的基础养老金，初步缓解了农村养老难题。
    六是以专项救助，破解特殊群体的特别需求问题。在农村五保供养方面，供养五保老人8251人，其中分散供养6581人，集中供养1670人，集中供养率为20.2%。集中供养标准为每人每年3100元，分散供养标准为1800元。在高龄老人救助方面，建立高龄津贴制度，对80岁以上的城乡低收入老年人发放津贴，已有10995人受益，每月发放津贴66.3万元。在孤儿救助方面，建立最低养育津贴制度，将2282名孤儿全部纳入，纯孤儿养育标准每人每月600元，事实孤儿每人每月200元。在其他专项救助方面，不断提高农村低保家庭在校学生补助水平，大力实施中小学营养早餐工程，积极推动中小学校舍安全工程，全面推进残疾人民生计划，认真落实临时补贴制度，帮助困难群众解决难题。
    七是以资源整合，凝聚各方面社会救助要素的整体合力。固原市作为西海固的核心区，历来是社会各界扶贫救助的重点。本世纪前10年，1500多家各级各类单位、企业和社会组织都积极参与，采取干部挂职、教师支教等多种形式，在基础设施、产业发展等方面给予帮扶，社会各界援助西海固地区资金物资折款8.78亿元。西海固地区农民人均纯收入较2000年增长2428元。
    几点启示    
    启示一：推动科学发展是根本。从固原市管窥西部民族地区弱势群体的成因，主要还是由发展不足造成的，推动科学发展才是治本之策。党中央、国务院和自治区党委、政府都高度重视该地区发展，自治区已经召开四次工作会议，专题研究固原问题，着力推动固原发展。
    启示二：不断改善民生是核心。弱势群体救助体系建设，归根到底还是一个民生问题，只有从改善民生、构建和谐的高度出发，才能找准出发点和落脚点。固原市正是以大力实施民生计划为抓手，通过帮助群众解决就业、医疗、饮水、教育、保障、住房等一系列民生问题，在很大程度上使大批弱势群体脱离困境。
    启示三：加强机制创新是关键。从固原市实施的民生计划、普惠型高龄老人津贴、孤儿养育津贴、营养早餐等，可以看出西部贫困民族地区，尽管基础不好，但只要敢于创新、善于创造，在社会救助方面就能为同类地区探索出一条切实可行的新路子。
    启示四：立足因地制宜是重点。社会救助既有其普遍性，又有特殊性，而特殊性往往是重点难点。固原市把劳务输出作为“铁杆庄稼”来培育、大力实施危房危窑改造、积极推进生态移民等等，都体现了特有的独创精神和浓郁的地方特色，但这也正是群众所想、所盼、所急的事。
    启示五：坚持苦干实干是基础。固原的条件十分艰苦，但干部群众没有妄自菲薄、怨天尤人、“坐等靠要”，而是立足实际自加压力、大干快干、苦干实干，体现了“跳起来摘桃子”的追求，展示了“不到长城非好汉”的六盘山精神，推动了经济社会发展。
    存在的主要困难和问题    
    一是社会救助任务依然艰巨。固原市贫困人口、残疾人、老龄人和饮水不安全人分别占总人口的 30%、7%、10%和26.7%，总量大，程度深，形势不容乐观，救助任务艰巨。
    二是社会救助体制不够健全。缺乏统一的协调机制和机构，多头管理、条块分割问题仍然存在，救助部门各自为政、互不通气，个别环节还存在制度漏洞。
    三是社会救助资金仍显不足。2010年固原市地方财政一般预算收入仅为5.2亿元，还不及东部发达地区的乡镇一级，救助能力与救助需求差距非常大。
    四是社会救助能力相对薄弱。业务工作经费有限，人员严重不足，越到基层人员越少，没有时间和精力去跟踪调查动态信息，很难完成例行的调查和核定工作。
对策及建议固原市及西部同类地区的发展和社会救助体系建设，离不开自身的奋斗，离不开国家和发达地区的帮扶，离不开有效机制的保障。
    第一，完善扶贫开发政策。一是将全国各地的集中连片特殊困难地区纳入国家和省（自治区）中长期发展规划，加大政策、资金、项目倾斜力度。二是从支持民族地区发展、维护民族团结稳定的高度，专门出台支持固原及中部干旱带发展的一揽子政策，使贫困地区群众更好更多地分享改革发展成果。三是进一步推动西部欠发达地区的林权等所有制改革和金融体制创新，政策上适当放宽，盘活当地资源，为群众发家致富创造条件。四是根据国家主体功能区战略需要，积极支持和推广生态移民工作，将生态脆弱地区的困难群众迁出来，既保护生态，又可以扶贫。五是鼓励东部发达省区在西部建设形式多样、独具特色的产业园，增强西部“造血功能”，探索产业转移新路。但要注意保护生态。
    第二，推动社会救助立法。

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一是加大社会救助中省资金投入比例。渠县是革命老区、农业人口大县，人口多、底子薄，发展起步晚、历史欠账大，需要兜底保障的困难群众数量大，灾害频发，随着社会救助标准逐年提高，县级财政匹配资金压力较大，为切实做好社会救助兜底保障工作，建议加大社会救助中省资金投入比例。二是健全完善家庭经济状况核对机制。从国家层面健全完善社会救助家庭经济状况核查机制，有效减少和遏制错保、漏保现象，从根本上解决因家庭收入和财产核对难等问题。三是全面提升社会救助网上办理质效。进一步优化网上申请办理流程，压缩办理时限，以微信公众号形式将个人申请或诉求接入天府救助通，真正实现申请救助“触手可及”，网上办理轻松快捷。四是加快推进社会救助标准城乡一体化。健全完善城乡统筹、分层分类的综合救助体系，打破低保、特困制度的城乡二元结构，探索推进城乡低保、城乡特困标准一体化，有效推进社会公共服务均等化。五是积极探索建立困难群众救助基金。在中央、省级救助资金预算安排的基础上，建议建立国家级、省级救助基金，通过基金二次、三次分配，加大困难群体救助力度，实现救助的“造血式”帮扶，推动特色化救助助力共同富裕。

第一，完善扶贫开发政策。一是将全国各地的集中连片特殊困难地区纳入国家和省（自治区）中长期发展规划，加大政策、资金、项目倾斜力度。二是从支持民族地区发展、维护民族团结稳定的高度，专门出台支持固原及中部干旱带发展的一揽子政策，使贫困地区群众更好更多地分享改革发展成果。三是进一步推动西部欠发达地区的林权等所有制改革和金融体制创新，政策上适当放宽，盘活当地资源，为群众发家致富创造条件。四是根据国家主体功能区战略需要，积极支持和推广生态移民工作，将生态脆弱地区的困难群众迁出来，既保护生态，又可以扶贫。五是鼓励东部发达省区在西部建设形式多样、独具特色的产业园，增强西部“造血功能”，探索产业转移新路。但要注意保护生态。