印度管理街头摊贩的启示 戈松雪

 街头摊贩在印度自古以来就有，早就成为司空见惯、顺理成章、约定俗成，甚至不可或缺的现象了。然而随着城市现代化文明发展的进程，街头摊贩日益成为城市管理中的一个突出问题，因涉及人数多，影响范围广，管理难度大，如何管理街头摊贩成为一项严峻的挑战。综观印度管理街头摊贩的工作，可以从中得到几点启示。
    1.有需要，禁不住。农村的贫困和城市化的发展促使大量人口进入城市，这些人基本上是技能低、没文化的人，很难受雇于有组织的正规经济门类工作。另外在城市里由于产业的变迁和各种原因，许多工人下岗，失去了原有的固定生活来源，变得没有着落。对于这些人来说，从事非正规经济门类的工作是唯一的生存手段。街头摊贩因为需要的本钱少，对技能要求不高，经营起来还很灵活，许多人都选择这个行当。在印度 1000万街头摊贩中有30%的人做食品小吃生意。首都德里的街头食品摊贩有 30万—50万，不仅他们依靠街头摆摊维持生计，还有几十万人的消费群体，包括上班的人、学生、工人、打工仔、游客等都依赖街边小食摊解决吃饭问题。最高法院发出过禁令，市政部门采取过措施，但始终无法解决问题，街头摊贩屡禁不止，层出不穷。
    2.问题多，需治理。街头摊贩属于自主经营的无组织经济门类，哪里人多就往哪里去，哪里有生意就在哪里做，自己能做点啥就做点啥，由此产生许多问题，比如侵占道路、阻碍交通、无法保证卫生条件、容易传播疾病、扰乱秩序、影响市容等。作为城市文明建设，对这些问题不能放任自流，因此需要对街头摊贩进行管束。
    3.解矛盾，靠法制。印度城市中贫困和低收入人口数量巨大，就业机会有限，形成沉重的负担。街头摊贩这种依靠个人自身的努力解决生计，同时又给社会提供低廉便利服务的方式对政府、社会和个人来说都有助于解决困难，减轻负担，促进和谐稳定，但同时带来的环境、卫生、交通等问题也不可等闲视之。印度宪法规定要平等地保护公民的基本权利。街头摊贩依据宪法说他们在街头摆摊是为了维持生活，是最基本的权利。市政当局说街头摊贩占据公用地面，影响交通和卫生，侵犯了他人的基本权利，违反宪法。双方往往是闹到法院去打官司。从20世纪60年代起，印度的各级法院就不断接到街头摊贩与市政当局打官司的诉状。2007年5月印度最高法院对德里市政当局状告街头摊贩的案子宣判，禁止在街头现做现售食品，引起强烈反弹。2010年10月印度最高法院对街头摊贩状告德里市政当局的案子宣判，摊贩的基本权利不能因为他们贫穷和没有组织就被忽视，也不能任由当局经常修改的计划中各种不同的标准所左右。最高法院同时承认在目前缺失适当法律的情况下，要处理好街头摊贩影响面这么大的问题是很困难的。最高法院要求德里市政当局2011年6月30日前制定出相关的法律规范。
    4.出政策，立规矩。印度2009年出台了《关于城市街头摊贩的国家政策2009年》，其中明确指出街头摊贩是城市零售体系中合法的有机组成部分，是印度无组织门类中一个非常重要的部分。据估计，在一些城市里街头摊贩约占到人口的 2%。几乎在每个城市的街头摊贩中妇女都占很大比例。街头兜售不仅是城镇贫困人口自我就业的一种手段，而且为大量的城市人口提供“可负担得起的”以及“便利的”服务。这样就在国家政策上对街头摊贩的合法地位予以确认，同时该政策对监管机制从理论上、性质上、组织上、责任上都提出了要求和指导意见。该政策认为需要根据一定的客观原则，通过划分“允许经营区”、“限制经营区”和“禁止经营区”来对街头摊贩进行规范管理。这种规范管理既要保证车辆和行人交通的畅通无阻，公共和环境卫生的保持，还要便于街头摊贩的经营，总之，要照顾到各方的利益。
    为了达到上述目的，政策提出要在城市里成立不同的委员会，分工负责与街头摊贩相关的场地、卫生、执法等监督和管理事务。委员会的成员应包括官方、法律界、警界、商界、居民和摊贩的代表。该政策要求市政当局应制定出必要的法规，掌握三条规则，即街头摊贩要注册有执照，给其规定经营时间，给其规定经营地点或活动范围。
    5.处理好，均受益。街头摊贩是城市非正规经济中最显眼的部分。有人认为他们侵占公共空间，是市政管理者的眼中钉，肉中刺。有人认为他们提供便宜的食物、衣服、日用品等，而且所在位置也很方便，对他们情有独钟。事实上，街头摊贩提供的商品和服务是城市低收入和穷人阶层维持日常生活所必需的。严格地说，城市的一部分贫民（摊贩）如何解决另一部分贫民（消费者）的生活问题也应该是政府的责任。美国耶鲁大学法学院实习班2011年1月到印度实地考察街头摊贩权益保护问题后，得出的结论之一是政府在自然涌现的地方不应该禁止摊贩活动，比如学校、医院附近。在这些地方禁止摊贩往往不奏效，因为有实际需要。摊贩对于以其为谋生手段的人群和以其低廉的价格为消费选择的人群来说都很重要。
    如何对待街头摊贩是一个很复杂的问题，既要保证摊贩的生存权利，又要在其犯规时进行罚款、没收、驱逐，这里混杂着容忍、制裁、安置、规范，谈判、交涉等众多矛盾。既然承认街头摊贩的合法地位，当局就应该为其提供市政服务，如存放垃圾的地方、公共厕所、电、水、仓库、贷款、能力建设、福利计划等，当然也要收注册费、日常维护费、税款等。对于万象丛生、矛盾百出的街头摊贩问题，印度仍然在摸索中前进，在争执中改善，效果如何，还有待观察。