如何从法律上治理暴力拆迁问题 杨小军

 城市规划建设，不能只见高楼大厦不见芸芸众生。要体现以人为本的执政理念，关注民生，就不能“折腾”生活平稳祥和的居民。大规模强制农民住进楼房，大规模强制居民边缘化，只会加剧社会矛盾，增加对抗，最终导致暴力冲突。因此，规范强拆、禁止暴力拆迁和违法强拆，不能只是从“技术上”入手，首先必须从政治、政策、决策、规划这些大是大非上入手，才可以从根本上解决暴力强拆问题。
    房屋强制拆迁是一个越来越纠结的问题，不时出现极端事件，引发对抗冲突，成为社会焦点。近日，针对强拆中出现的问题，国务院办公厅又发出通知，决定立即在全国开展征地拆迁制度规定落实情况专项检查，强化监管，严肃问责，坚决制止违法强拆行为，切实维护群众合法权益。
    为什么房屋强拆一而再、再而三地出问题？其根本原因是强拆失范。这个问题，一天不解决好，强拆就不会回到平稳轨道上来，始终会成为社会稳定的安全隐患。如何让失范、失衡的强拆，成为平衡规范的强拆，我认为有以下几点。
    其一，适度强拆，防止过度使用强拆。平衡城市建设与居民生活关系，防止大规模迁移居民，是治理暴力强拆的一个重要前提。不少城市的建设发展规划，是以大规模迁移居民离开城市中心为前提的。无须讳言，有些城市的“旧城改造”已成了被拆迁人的噩梦。老城区是贫困人群相对比较集中的地方，存在着一定数量小户型房屋、违章房屋，这部分被拆迁人在拆迁前还能够维持其基本的生存条件，但拆迁后将使这些家庭住房更困难，生活更加贫困，居住更加遥远，被边缘化现象越来越严重。
    不少城市的领导者们，非常重视城市道路、建筑物、设施、广场等的建设改造，大兴土木，大力改造城市格局，大规模迁移城市居民。在重视“物”的建设过程中，极大地忽略了“人”的因素。城 市 建 设 发 展，是“人”让“物”，而不是二者兼顾，更不是“物”让“人”。以这样的理念来指导决策，必然导致大量过度使用强拆，致使暴力强拆、违法强拆有了赖以生存的基础和条件。城市规划建设，不能只见高楼大厦不见芸芸众生，要体现以人为本的执政理念，关注民生，就不能“折腾”生活平稳祥和的居民。大规模强制农民住进楼房，大规模强制居民边缘化，只会加剧社会矛盾，增加对抗，最终导致暴力冲突。因此，规范强拆、禁止暴力拆迁和违法强拆，不能只是从“技术上”入手，首先必须从政治、政策、决策、规划这些大是大非上入手，才可以从根本上解决暴力强拆问题。
    其二，规范强拆条件。规范强拆，首先得从规范强拆使用条件上入手。强拆，应当而且只能是在极少数情形下才能使用的强制手段。作为一种例外手段，在数量和频率上，肯定不能过多和频繁使用，不能动辄使用强拆对付大众，不能把强拆当成城市建设房屋开发的常态。如果在这点上发生偏离，那么实际执行中就会招致滥用强拆和强拆泛滥。
    拆迁的限制条件是什么？根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，只有因公共利益需要征收房屋的，才可以实行强拆。该公共利益需要被限定为六个方面：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。客观地说，这六个方面的公共利益需要，既得当，又脆弱。所谓得当，是规定范围得当，看上去强拆的范围并不宽泛。但实际执行中，为什么又有那么多的强拆呢？因为规定被扩大了、滥用了，这就是该规定的脆弱性。所谓脆弱，是几乎每一个条款都可能作出这样或那样的不同理解解释，如果一旦被曲解滥用，就会防不胜防。因此，规范强拆使用条件，必须对六方面的公共利益需要作出严格的限制。目前，至少有三个方面工作不可缺少：一是对公共利益进行具体的列举、解释，缩小曲解滥用的空间；二是所有强拆项目，报经省一级行政机关审核，统一掌握标准，防止过多过滥使用强拆；三是强拆项目报主管部委备案审查。从条件上和程序上进行严格限制，减少强拆过渡使用和滥用。
    其三，合理确定补偿标准，提高确定补偿标准的公开度和参与度。强拆对抗纠纷的关键是补偿标准问题，几乎所有的强拆，都是因为补偿标准“谈不拢”。多年来，有关部门煞费苦心，制定了很多、很细致的补偿标准。还有各种资质标准的评估机构和各种头衔的权威专家进行房屋价格评估。所有这些努力和制度，还是与被拆迁人的需求标准差距较大。被拆迁人指责对方，补偿标准太低，太不合理；拆迁方抱怨对方漫天要价，蛮不讲理。这个问题，似乎进入了公说公有理、婆说婆有理的恶性循环。
    合理确定补偿标准，是大多数人的共识。但什么样的标准是合理的呢？我认为，就地购买标准，是最合理的补偿标准。也就是说，如果要拆迁王府井附近的居民房，被拆迁人可以用补偿款在王府井附近购置符合补偿面积的商品房。现行补偿标准，是评估标准、规定标准、重置标准、谈判标准。各种标准，几乎都是按照房屋建筑价格计算的，但实际生活的房屋购买标准，不仅是建筑价格标准，而且包含土地使用、地理位置、资源稀缺等因素综合形成的。所以，按照评估标准、重置标准、谈判标准等，就会造成被拆迁人用补偿款就地无法购置商品房，只好到五环、六环以外去购买商品房的结果。我认为，现行补偿标准，很大程度是一个理论标准和建筑物标准，是一个与居民居住生活实际相脱离的标准。要改变这种状况，合理确定标准，就必须从实际出发，坚持就地购置补偿标准。
    另外，提供拆迁规范和方案制定的公开透明度和被拆迁人的参与度。在编制规划和拆迁补偿方案的时候，有一个方向是值得完善的，那就是引入被拆迁户参与决策的制度。就拆迁方案中的补偿标准问题，完全应该公开，而不是开发商或者政府关起门来做。另外，可以规定一个比例，被拆迁户不同意拆迁补偿方案的，政府就不批准拆迁补偿方案。这样，减少因为补偿标准差距分歧引发的大量对抗冲突，剩下的问题才是强拆。
    其四，行政强拆改为司法强拆，既不能解决强拆问题，也不合适。法院是“文官”不是“武官”，司法强拆，与司法的性质定位不符。司法尤其是法院的性质和定位，有一个重要的属性，那就是裁判。法院在民事和行政方面，不是专政和暴力机器，而是解决纠纷的裁判机关。从这个意义上讲，法院在行政和民事纠纷中，是“文官”而不是“武官”。让法院去强拆老百姓的房子，与法院的裁判者身份定位不符。
    从规范强拆的要求看，审查裁判与执行集于一身的制度，也是不合适的。法院强拆，肯定要对政府机关的申请进行审查，作出司法的判断。这是在行使裁判的功能。决定强拆后，还得由法院直接去强制拆迁执行，这又是在行使执行的功能。把审查裁判的功能和强制执行的功能集于一身，不但不利于严格规范强拆，反而还会影响法院的公正形象，影响法院的公信力。所以，裁判权与执行权分离，便于监督控制，有利于提高法院的公信力和权威。因此，应当是法院对政府的申请进行审查裁判，如果法院裁判允许强拆的，还是应当由政府来组织实施强拆。
    其五，禁止政府委托强拆。实践中的违规强拆形式多种多样，主要有：违法强拆、暴力强拆（如把居民强制拖出房屋，把房屋推倒，或者雇佣他人威胁房主进行强拆等）、欺骗强拆（如乘房主不在家期间，擅自强拆）、流氓强拆（如雇人半夜三更敲打房门，让房主不能入睡，或者假扮乞丐点火取暖，不慎烧毁房屋等）。除政府自己违法强拆以外，多数暴力强拆、流氓强拆等，都不是政府直接行为，多是委托强拆的变种。所以，必须从法律制度上作出禁止规定，禁止政府机关把公共利益项目的强拆委托任何他人来组织与实施，堵塞制度漏洞。我们知道，强拆是一种公权力，委托他人强拆，则是一种市场经营行为。委托强拆，实际上就是把权力与金钱利益结合起来。拆迁公司为了自己的经济利益，不惜使用任何手段，暴力也罢，威胁也罢，欺骗也罢，流氓也罢，不达目的誓不罢休。在这种情形下，哪里还有规范强拆和平稳强拆的生存空间。