把社会管理纳入到法治轨道上来

当前，加强和创新社会管理的问题对各级党委政府来说，真是千头万绪。但切入点不管如何多，有一点却是根本相通的，就是要在法治的轨道上解决问题。那么，从法治这一基本的社会治理视角看，有哪些问题是社会管理中不可忽视的？     首先，须正确处理好人民内部矛盾，将各类纠纷纳入法制轨道解决。和谐社会，并不是一个没有纠纷的社会，任何社会和社会发展的任何阶段，都会有这样或那样的纠纷，无一例外。五中全会要求“畅通诉求渠道”。而要“畅通的诉求渠道”，就必须能够将全部纠纷诉求纳入法律的纠纷解决范围。应当是冤有处申、诉有人管的渠道。从法律制度整体设计上，不应当留有法律调整不到的“空白”，更不应当出现诉求无人管的局面。所以，体制外处理纠纷的做法，要逐步向体制内化解纠纷过渡。必须平衡各方利益，合理调整利益，实现实质法治。     五中全会提出，要“健全对被征地农民的合理补偿机制”，“妥善处理不同利益群体关系，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”，“完善社会利益协调”。这些要求归结到一点，就是要平衡主体利益，合理调整好各方利益。经济的高速发展不仅应当使社会公共利益受益，而且，还应当使个人利益主体也能够直接受益，实现公私利益两兼顾和双赢。平衡公私利益，才会减少纠纷和增强社会的和谐稳定。     其次，政务公开和公众参与重大决策。社会管理，是一种公共管理。必须建立在阳光下实施。因此，如何才能做到权力阳光呢？基本要求有：一是梳理权限，让权力清单理得明白。二是规范程序，让权力行使用得明白。突出过程公开，规范议事决策程序，突出关键环节，健全干部选拔任用公开透明机制，规范决策执行程序，推进行政权力透明运行。三是多维制衡，让权力监督看得明白。要深化管理体制改革，强化专门监督。着力于改进监督方式、提升监督实效，全面强化效能巡查、驻点巡查和综合巡查等，构建起决策执行主体与监督主体相分离、目标设定与过程追踪相分离的督导模式，加强对决策执行情况的监督。发挥网络、群众监督的作用，强化社会监督。四要信息公开，让权力公开说得明白。     作为公共管理，不仅要公开，而且公共管理的重大决策，必须实行公众参与决策原则，实行公众有序参与切身利益重大事项的决策，使得“官方”决策与民意相吻合，形成良性互动、和谐管理。公开最终与参与有关，或者说，公开的最终目的就是人民参与行政决策。要从制度上保障人民能够参与行政决策，应当注意：必须建立一套人民群众能够参与决策的机制和程序。例如，在行政机关的立法和重大事项决策上，建立征求公众意见制度，广泛收集和听取公众的意见，尤其是不同利益人群和利益集团的意见。对于公众提出的不同意见、建议等，行政机关应当作出相应的回应，即征求意见的回应机制。对于目前实行的听证制度，进行改进和完善，提高听证意见的地位和作用，使得听证真正成为决策的基础和重要根据，而不是一个“过场”。     行政决策的民主参与机制，也具有提供依法行政动力的作用。我们的政府推动型依法行政要逐步向社会推动型依法行政转变，没有人民群众的参与是不可能的。人民群众参与的有效性和积极性，总是两个相互关联的因素，只有在机制和制度上解决了参与的有效性问题，才能够真正达到参与的积极性目标。应当说，我们在建设法治政府过程中，这种民主参与机制和制度的建设任务还是艰巨的。     再次，依法行政机制和制度建设。客观讲，多年来我们在立法和制定规范性文件方面已经取得了很大的成绩，在很大程度上已经解决了“有法可依”的问题。但是，“执法不严”的问题和“违法不究”的问题依然比较严重。很多好的立法和制度，在实际执行中总是“走样”。这主要有两个表现：一是行政执法的“潜规则”普遍存在，执法机关在执行法律、法规、规章的时候，不仅要根据立法而且还要根据“潜规则”行事。这些“潜规则”的核心内容就是地方、部门甚至是个人的利益，有经济方面的利益，有政绩方面的利益，也有权力方面的利益以及其他方面的利益等。这些“潜规则”在程度不同的影响行政执法，“修正”着法治的精神。二是过分依赖“运动式”执法方式。执法机关先有怠于履行监管职责，养虎为患，后又突击执法和“运动执法”，形成社会管理的热闹但收效甚微的恶性循环。要解决这些问题，关键还是机制和制度设计和建设。要把利益因素作为机制和制度设计的一项重要内容，使得执法的利益彻底与执法的活动“脱钩”，使得利益因素不再影响和调整执法行为和过程；另外，加强不作为或怠于履行职责与不利后果相联系的机制和制度建设，使得执法机关从机制和制度中能够形成严格执法和切实履行职责的动力。这就要求我们的工作要从主要是立行为规则转向同时注重机制、体制设计和建设。     最后，崇尚法治，依法治理。在社会管理中，法律手段、经济手段、行政手段等，都是交叉并用的。各种手段有各种手段的特点、适用条件、对象和效果。但就目前的社会管理状况看，似乎有越来越明显的趋势，弱化法律手段和不断强化行政手段，某些方面甚至有迷恋行政手段的苗头。这个现象值得讨论。比如，价格管制问题，我们有价格方面的法律法规。但一些部门和地方，在管制价格方面，至法律规定于不顾，随意动用行政手段，强制价格管制，或者禁止涨价，或者禁止降价，等等。其实，弱化法制与强势行政，是忽视了社会管理的长期性和规律性本质，就事论事，只管眼前，不论长远的短见之举。     就行政手段来说，当然是有一定效果的。但行政手段并不能在所有情况下对什么问题都有效。一般来说，行政手段，多适用于人为因素情形下。而且，行政手段的使用和效果，多是短期的。从长远来看，社会深层次的问题如果没有解决，原因因素如果没有化解，使用行政手段，最多也就是表面问题暂时解决，而实质问题最终还是要发挥作用的。所以，社会管理不能一味迷恋行政手段，要在法治框架下，规范运作，妥善处理。     法治的作用是长远的，也是规律性的，所以，社会管理的强化和创新应当在法治原则下进行。总的来看，法治管理有五个方面的作用：一是制度作用，建立良好的制度规则、加强制度建设。二是公开、公平和可预期性作用。可预期性、安全感，减少政策风险和人为风险，取信于民。三是规范与约束的作用。规范和约束管理机关和执法者，减少扰民、扰企，减轻生产经营负担。四是服务的作用。加强服务、提高办事效率。五是保护作用。依法行政，保障权利。权益的合法及时有效保护是经济发展成果的保护神，没有法律、法规、规章的规定，不得作出影响公民、法人或其他组织权益或者增加义务的决定。管理机关作出对相对人和利害关系人不利决定前，应当告知和给予陈述申辩机会，告知救济的权利和途径。