地方人大如何创新工作机制推进监督工作科学发展

 根据宪法和监督法的规定，监督“一府两院”的工作是人大及其常委会的一项重要法定职责。面对推进民主法制建设的要求，如何进一步解放思想，创新性地开展地方人大监督工作是地方各级人大及其常委会的一个重要理论和实践课题。近年来，不少地方人大探索通过工作思路、工作制度和方式方法等方面的创新，着力提升监督实效，推动了人大监督工作的深入开展。本文拟结合深圳市福田区人大常委会的实践，就地方人大如何以工作机制和方法创新为抓手，推进监督工作科学发展进行和总结思考，以期对地方人大的探索有所裨益。
    突出监督工作重点，推进工作机制创新
    人大监督工作的面比较广，要提升监督实效，以使人大常委会充分履行其“职”，树立其“威”，提升其“位”，既要围绕党委的中心工作，又要结合自身实际，突出重点。
    深化预决算监督。预算监督权是各国代议机关的主要权力之一。在我国，人大预算监督主要包括审查和批准财政预算、决算、监督预算执行。近年来，为推进预算的规范、透明，提升预算的严肃性，各级人大在制度和方法上进行了大量探索。以福田区人大为例，区人大常委会逐渐探索建立了各项财政预决算监督专项制度，对预决算的监督实现了三个转变：一是由粗放到精细的转变。在全省较早将部门预算和预算外资金纳入监督范围，将所有政府部门和所有政府收支都纳入预算。同时不断总结经验，推动政府职能部门在预算内容和编制方法上多次进行改进。如，实行“零基预算加因素法”代替“基数加增长法”；把部门预算指标与部门职责、任务、目标挂起钩来，实现部门“财”和“事”相统一等。二是从静态监督向动态监督的转变。2008年起建立了国库集中支付网络监督机制，区人大常委会可对国库收支进行适时监督。三是从形式监督向实质监督的转变，从预算和投资概算审查转向全程监督，严格审查前期可行性研究报告，并监督后期执行情况。相关做法曾得到全国人大和省人大的肯定和好评。不过，由于预算监督既需要政治体制、经济发展以及政治文化等宏观性因素支撑，又有赖于政府预算管理水平和自身监督能力的提升，加强预算监督还任重而道远。比如，在大会期间，受各种因素制约，代表对预算的审查和批准工作有待完善，具有实质能力的代表还较少。长期来讲，预算监督的方向是继续提升人大对政府预算的监督能力，使预算报告成为人大会审议的重点，推动预算的编制和执行更加科学、规范、公正和透明。
    加强政府重大投资项目监督。在目前的监督实践中，由于各种原因，通常存在人大会批准的年度预算中未能详细列明的政府投资项目。对此类项目如何监督，是检验人大监督能力和水平的重要标尺。福田区人大常委会先后制定和完善了《政府投资项目监督暂行办法》，对政府提请人大审议的投资项目计划，实行大会审批和常委会审批相结合。代表大会审批年度政府投资项目计划“总盘子”，但对其中前期工作尚未达到要求的项目，则作为“待安排项目”。对总投资额在500万元以上的，且完成了前期工作达到要求后，方可提请常委会审批。从2003年至今，由区人大常委会审查批准的政府投资项目达140多个，涉及总投资金额80余亿元，有效确保了投资项目计划的落实。在审查过程中，严格把关，对于前期工作不充分的项目，不予批准或暂缓批准，有效推动政府投资项目走上了规范化、科学化管理的轨道。本届常委会每年委托审计部门开展对重点资金和重点项目进行绩效审计监督，并将绩效审计报告提交常委会审议。实践表明，这些制度和做法对严格政府投资管理，维护公共利益起到了有效作用。但是，与监督要求相比，现有做法还有一些需要改进的地方。如审查能力受限与人力、物力和财力的制约，审计责任有待进一步落实，拟通过完善被审计单位的审计询问回应制度等方式进行完善。
    以监督保障和改进民生。保障民生和改善民生，不仅是人民代表大会制度的题中应有之义，还是对人大常委会履职能力的现实要求。近年来，各地人大在民生监督方面做了大量探索，促进了多项民生问题的解决。福田区人大常委会每年确定的重点监督工作，约有一半与民生有关，覆盖了教育、卫生、文化等各领域，将民生监督落实到了依法履职的全过程。在区人大常委会的监督、协调和各部门的共同努力下，福田区建立了面向民生的公共财政支持体制，将财政资金更多地投入到教育、科技、文化、卫生、社会保障等民生事业上来。2006年本届人大常委会任职以来，福田区坚持把70%以上的总财力用于民生发展，实施了一系列重点民生工程，受到人民群众的普遍称赞。然而，民生工作没有止境，与新时期开展社会建设的新要求相比，目前的监督工作也还存在差距。有必要将民生监督提升到社会建设的高度，努力围绕人民群众最关心的民生问题实施监督，切实提升辖区居民的幸福水平。
    推进公正司法和依法行政。依法治国是我国的基本方略。作为民主法治建设的推动者和法律实施监督机关，监督和推进政府依法行政和法院、检察院公正司法，是人大监督工作的职责所在。不少地方人大都在法律监督方面进行了行之有效的探索，丰富了人大监督工作的实践。福田区人大常委会充分发挥在依法治区工作中的主导作用，进行了有益探索。坚持运用听取专项工作报告、视察、调研、执法检查、工作评议等方式，对法治政府建设、法院执行、检务公开、行政服务窗口建设等议题进行监督。本届人大以来，由个案监督转向工作监督，通过常委会决议推进司法工作的公平公正，并探索出代表参与“见证执行”、观摩公诉出庭活动等形式，推进动态监督。每年组织全区副处以上干部观摩行政审判或听取法治讲座，提高领导干部依法行政的意识，得到市委主要领导的肯定并在全市推广。近两年大力推进管理法治示范城区创建工作，先后制定《关于建设管理法治示范城区的若干意见》等四个文件，为区、街两级创建和评估提供制度依据，较为有效地推进了辖区法治建设。但是，在中国特色社会主义法律体系已经形成的有利基础上，如何发挥人大法律监督的职能，为辖区经济社会发展营造良好的法治环境，这是摆在人大及其常委会面前的一个新的重要课题。根据最近胡锦涛同志在中共中央政治局第二十七次集体学习时的重要讲话精神，推进政府严格依照法定权限和程序行使权力，完善监督体制机制，全面推进政务公开，注重依法化解社会矛盾纠纷，应是今后人大以监督推进法治政府建设的重要方向。
    建立健全六位一体的监督工作体系，完善监督流程管理
    对监督工作如何进行科学管理，是人大理论和实践中的一个前沿而生疏的问题，目前少有人从管理学的角度关注和研究监督工作。现代管理学上不少成熟的方法都有在党政机关应用的价值，流程管理就是其中之一。由于对绩效的显著提升作用，流程管理在企业管理中得到广泛的运用，近年来也逐步引入到国家机关的日常管理和业务管理中。福田区人大常委会积极进行了尝试，将流程管理的理念运用到监督工作中，将整个监督工作分解为“征集—立项—调研—审议—二次审议—效果评价”六大流程，并着力完善每个流程的工作机制。其主要做法：一是通过征集和立项流程，加强监督工作选题的科学性。二是大兴调研之风，完善调研流程。三是认真开好常委会会议，提高审议的质量。四是延伸监督链条，推行二次审议。五是积极探索监督效果评价机制，为改进监督工作提供制度依据。
    整体上看，通过流程管理，提高了监督工作的质量和效率，也有利于提升监督实效。但是目前的流程管理，还处于一个初步探索期，对流程的分类和操作都还有待进一步深入和细化，以更好地发挥流程管理的作用。
    结合监督工作实际，不断推进工作方式方法创新
    综合运用各项法定监督方式实施监督。监督法规定的各种监督方式，既有相对的独立性，又是紧密联系和相辅相成的。采取不同监督方式有机结合、上下联动等办法，有利于形成合力，发挥综合效应。福田区人大常委会广泛采用了重点监督项目与议案办理结合的方式。代表的议案、建议是反映社会问题的重要渠道，采纳并认真落实这些议案、建议的过程，既是了解问题的过程，也是破解难题的过程。如在将基本医疗和公共卫生建设情况确定为专项工作报告议题后，再将代表提出的加强区属医院基础设施建设的建议作为重点建议办理，提高监督的针对性和权威性。对具有一定共性的问题，则积极与上级人大联动开展监督。在开展《广东省计划生育条例》和《和谐劳动关系促进条例》实施情况执法检查时，尝试与市人大联动，将本级人大无法解决、需要上级人大解决的问题及时上报，使监督工作更具有影响力。在此方面，还有很大的探索空间。在上述方式之外，还可以尝试将监督权与行使决定权相结合、代表议案建议办理满意度表决等方式。
    扩大公众参与，推进常委会监督和群众监督的结合。人大监督和群众监督各具特点。群众监督有影响力却没有法律意义上的约束力。如果将其转化为国家权力机关的监督，便形成一种既有广大群众参与所带来的广泛影响，又有法律规范所产生的巨大权威性的监督效果。福田区人大常委会在这方面作了一些探索和尝试。在开展监督项目前，为了提出有针对性的意见和建议，掌握第一手材料，福田区人大常委会采用了民意畅谈会、问卷调查、网络征集等形式倾听民声民意，了解辖区企业、单位和居民代表的感受和意见，使常委会的审议意见具有广泛的民意基础。近年来，常委会通过民意畅谈会、网络调查等方式征集民意30余次，每逢重大监督项目均要先征集群众意见已经成为常委会的一项工作惯例，使具体的监督工作具备了广泛的民意基础。为推进监督工作向社会公开，制定《行使监督职权情况向社会公开暂行办法》，坚持邀请市民代表旁听人代会，参与执法检查、工作评议等活动。各年度监督工作计划，常委会听取的各项工作报告及审议意见，“一府两院”对审议意见和研究处理情况、执行决议情况，均通过常委会网页、《人大常委会会刊》和《代表工作动态》等平台及时公布，并根据需要通过报纸、电视台等新闻媒体公开报道。通过人大监督和群众监督的有机结合，既向群众展现了人大如何行使监督职权，又促进了问题的及时整改，推进了“一府两院”的工作；既宣传了社会主义民主法制和人民代表大会制度建设的意义和作用，又提高了人大监督的实效。
    （作者系深圳市福田区人大常委会常务副主任）