水利建设调研报告 加强农田水利建设的三大思考

刚刚发布的中央一号文件是新中国成立以来第一次对水利工作进行全面部署，那么农田水利建设靠谁建？“三条红线”如何坚守？水利建设的公益性与产业性如何协调？带着这些思考，记者进行了采访。

　　思考一：以往农田水利建设大多靠农民投工投劳，但如今劳动力大量外出打工，农田水利设施靠谁建？靠谁管？

　　新农村建设要解决“主体”问题，当前的农村水利建设同样需要解决“主体”问题。以往，农田水利建设多是靠农民投工投劳，但现实情况是，大量劳动力外出务工，造成村庄“空心”，土地“撂荒”，水利更是无人问津。有媒体报道，近期一些地方抗旱出现了严重的“民工荒”。

　　中央一号文件第一次把水利的重要性提到“国家安全”的高度，确立了水利新的战略地位，并作为公共财政的重点，建立水利投入稳定增长机制。明确了地位，保证了投入，人的问题如何解决？

　　水利部副部长矫勇３０日在国新办新闻发布会上明确表示，要建立以财政资金为主导，充分调动广大农民的积极性和社会投入的新机制。运用“一事一议”奖补资金，引导农民投入，多建多补、早建早补。

　　此前，多位专家对“主体”问题也给出了自己的建议。

　　中国社科院农村发展研究所研究员于法稳建议，通过建立农民用水合作组织（用水协会），从根本上解决建设管理问题。于法稳说，现阶段农田水利工作的外部环境已发生重大改变，传统的组织模式已不能适应形势要求。一要明确农民用水合作组织是用水单位和农户自愿组织、自主经营、民主管理、利益共享、风险共担的管水用水组织，是非营利性的社会团体，依法取得社团法人资格，具备作为项目法人的条件；二要明确农民用水合作组织主要承担小型水利工程和大中型灌区末级渠系的建设与管理工作职能；三要建立稳定的经费保障机制，各级财政设立专项补助资金对农民用水合作组织予以扶持，其他运行经费纳入用水户终端水价统一核算，确保其正常运转。

　　江西省社科院农村经济研究所副所长尹小健提出，节前很多外出务工人员返乡，劳动力供给相对充足，正可以利用“冬闲”，组织返乡农民兴修水利。如此一来，农民可以在家门口打工，减少了打工成本，缓解了留守问题，可谓一举多得。

　　中国农科院环发所减灾室主任李茂松则提醒，兴修农田水利设施是需要占地的，由此而产生的失地农民国家一定要安置好。如果有集体存留的土地，政府一定要有限补给这些农民，即使没有存留土地，也不能将农民“打发”了事。

　　思考二：“三条红线”如何坚守？

　　中央一号文件鲜明提出，实行最严格的水资源管理制度，确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线。同时为守住“三条红线”，制定了一系列刚性要求和硬措施，如建立水资源管理责任和考核制度，把水资源管理纳入县级以上地方党政领导班子政绩考核体系；对取用水总量已达到或超过控制指标的地区暂停审批建设项目新增取水等。

　　中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在国新办新闻发布会上也强调，要像守住１８亿亩红线一样，守住水资源管理的“三条红线”。这充分说明保护水资源已上升到捍卫耕地红线的级别。

　　为了将“三条红线”切实守住，各省水利部门已经纷纷采取行动。不久前，山东省出台了《关于最严格水资源管理制度的意见》，这是我国地方政府出台的第一份水资源管理制度的专门意见。该意见规定，对于需要审批和核准的建设项目，立项前必须进行水资源论证；对于需要备案的建设项目，在备案后、取水前必须进行水资源论证。任何项目在未经水资源论证的情况下，相关部门不得立项。广东省也确立了目标，“十二五”期间，该省在建设一批支撑区域经济社会发展的跨流域调水引水骨干工程同时，到２０１５年，农业灌溉水有效利用系数提高到０．５３以上，全省万元ＧＤＰ用水总量控制在７５立方米以下。此外，该省将全面实行主要江河纳污总量控制，到“十二五”期末，全省水功能区水质达标率达７０％以上，城市饮用水源地水质达标率达到９５％以上。

　　同时，应清醒认识到坚守“三条红线”所面临的困难。水利部副部长胡四一表示，当前，我国水资源管理投入不足，计量监控设施不足，法制、体制、机制以及管理能力不适应最严格制度的要求，亟须从经济社会发展的全局高度，认识实行最严格水资源管理制度的意义，切实加强领导，强化制度、体制、机制、资金、能力、科技方面的保障实施。　

　　 思考三： 以服务性和公益性为主导的农田水利与以逐利为本质的社会资本形成了矛盾，如何进行水利投融资体制改革才能兼顾水利的公益性与产业性？

　　中央一号文件明确提出，广泛吸引社会资金投资水利，鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设。

　　但是，水利建设属于公益项目，除了水电之外，大部分水利基础设施是无法营利的，很难吸引民间投资。

　　对此，水利部部长陈雷３０日在国新办新闻发布会上表示，水利投融资体制改革是件大事，关系到水利能否更好更快地发展。为落实中央一号文件将采取六大举措：一是将大幅增加的财政投入落到实处；二是各级政府建立水利建设资金的投融资平台，要通过贴息、扶持、补助措施，充分利用好市场机制，特别是用好信贷资金（包括小额贷款）；三是对一些城市供水、水电等有一定水费电费收入的项目，或是良性运行的项目，可以搞股份合作制或以ＢＯＴ方式运作；四是在当前冬春农田水利建设中，用好一事一议、奖补结合、先干后补的政策，调动农民投资投劳兴修水利工程的积极性；五是有计划地利用外资；六是用好其他优惠政策，比如农机具补贴等。

　　除了水利投融资问题，农田水利设施的私有化也是将社会资本引入农田水利中无法回避的问题。

　　随着水利体制的市场化改革，一些地方将小型农田水利设施全面推向市场，加以承包和拍卖，经过多年的市场化，不仅增加了农民的用水成本，还使其丧失了农业灌溉功能，如泵站卖掉后，因抽水价格高，农民不再使用，很快报废；水库卖掉后，则被用于养鱼而非灌溉。与此同时，具有公益性的水利设施也多陷于经营困境。李茂松建议，建立“谁受益、谁缴费”的付费机制。为了避免农民出现“抗旱不值”的思想，可以考虑将一部分公共财政资本转换为经营性资本，建立公益基金为农民减负。

　　专家认为，要兼顾水利的公益性和产业性，政府在整个农田水利建设过程中应当始终保持监管者的身份，从政策和制度上进行引导和调控，比如从农田水利设施建设用地审批、技术服务等方面支持工程建设，同时制定切实可行的规章制度保障各类所有权下的农田水利设施用途到位。