宜宾县人口和计划生育综合改革的思考 调研报告

面对庞大的人口规模、复杂的人口结构、固有的偏好形成的多样化需求，如何推进人口和计划生育综合改革，建立健全新的工作机制，整合现有社会资源，构建一个适合县域经济发展的良好人口生存与发展环境，为县域社会经济全面、协调、可持续发展提供有力的支撑与保障，成为宜宾县近年来一直在探索的重要课题。

一、现状与成效

宜宾县辖26个乡镇，535个行政村，41个社区，幅员面积2964平方公里，总人口103万，其中已婚育龄妇女20万人。通过实施人口计生综合改革，人口出生率从20世纪80年代初的18.58‰降至9.5‰，人口自然增长率由12.15‰降至3.5‰，近三年来符合政策生育率在88 %以上，稳定了低生育水平，有效地缓解了人口对资源、环境的压力，促进了宜宾县经济社会平稳较快发展，先后荣获“全国计划生育优质服务先进县”、“全国计划生育工作先进县”、“全国人口和计划生育科技工作先进县”、“全国人口和计划生育宣传工作先进县”、“全国人口和计划生育优秀质量管理小组”、“四川省十五计划生育先进集体”、“四川省村（居）民自治先进县”、“四川省计划生育优质服务先进县”等殊荣，并连续8年获得全市人口计生目标考核一等奖。

二、做法与特点

2001年以来，建立和完善了以宣传教育为先导，依法行政、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的人口计生工作管理运行机制。

(一)强化“四个意识”，推进“四个”转变。一是强化法制意识，推进由行政管理向法制管理转变。在工作上由处罚多生向奖励少生转变，行政手段上从管理、指令、强制转变为服务、指导、合作。坚持依法行政、依法管理、文明执法，切实维护群众的合法权益。二是强化人本意识，推进由政府要求向群众需求转变。充分尊重育龄群众的主人翁地位，进一步强化人本意识，把育龄群众由管理对象变为服务对象。坚持育龄群众为中心，不断提高服务意识，改善服务态度，拓宽服务领域，提高服务质量和水平。三是强化发展意识，推进由单一重视数量控制向全面解决人口问题转变。推动人口和计生综合协调、综合治理，严格控制人口数量，提高人口素质，改善人口结构、分布、性别比、人口老年化，稳定低生育水平，促进人口计生工作长足发展。四是强化开放意识，推进由部门管理向综合治理转变。充分调动和发挥各方面的力量，实施人口计生综合治理，学习和引进先进的管理经验，接受各方支持和监督，建立开放型的人口和计划生育工作机关，主动融入市场经济潮流中。

（二）深化“四项改革”，完善保障体系。一是改革工作机制。建立“政府公告、部门宣传、司法强制”的行政执法机制，“按需服务、质量管理、群众满意”的优质服务机制和“政府主导，部门为辅”的利益导向机制。二是改革投入机制。加强经费管理改革，改政府投入为“政府投入为主，社会参与为辅”；改按人均拨款为“项目管理，定额补助”，提高资金的使用效率。三是改革用人机制。从强化社会公共服务职能入手，改行政管理为主任（站长）负责制；改“铁饭碗”为公开选拨竞争上岗双向选择的用人机制；改“大锅饭”为绩效优先的分配体制；改村计生干部兼职为一村一干。四是改革考核机制。在考核形式上改单一考核为党政、部门、业务“三线”捆绑考核。在考核内容上，改人口计生指标考核为人口计划和生殖保健服务、术后随访服务、奖励政策落实以及群众对计划生育工作满意度的综合考核。

（三）实施“五大工程”，健全服务机制。一是实施群众自治工程。全面推行“两包一挂”责任制，充分利用人口计生协会广泛开展“七上门七到家”活动，为群众提供生产、生活、生育服务，初步形成了“村两委负总责，协会担重任，群众做主人”的良好的自治格局。二是实施优质服务工程。坚持以人为本，致力于建立“公共投入、质量管理、按需服务”的技术服务新体系建设。扎实开展QC活动课题攻关，大力开展“品牌服务”、“承诺服务”、“特色服务”。三是实施生育文化工程。打造远程教育平台，组建远程教育专家辅导员，广泛开展融宣传、管理、服务、自治、活动“五位一体”的生育文化小区、生育文化中心、生育文化大院的建设。四是实施利益导向工程。坚持以少生快富为抓手，着力构建“以依法兑现奖励为基础，以整合部门资源为重点，以计生“三结合”为手段”的利益导向机制。五是实施信息化建设工程。健全县、乡、村“三级”信息网络，利用人口统计、生殖健康、流动人口管理“三个”信息平台，开展对人口信息管理、群众生殖健康、流动人口管理“三项”服务，实现了统计信息与技术服务和流动人口信息资源共享。

三、启示与思考

坚持以党的十七大精神为指导，全面落实科学发展观和《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（中发〔2006〕22号）精神，以构建社会主义和谐社会、服务新农村为重点，以稳定低生育水平、统筹解决人口问题为目标，不断探索建立人口和计划生育工作新机制，在“深化改革、夯实基础、强化措施、提高质量”上下功夫，全面提升人口和计划生育工作水平。

（一）提高思想认识，进一步加强人口计生工作领导。要充分认识人口和计划生育工作的重要性、艰巨性和复杂性，充分认识我们面临的难得机遇和有利条件，切实增强责任感、紧迫感，切实增强做好工作的坚定性、自觉性，坚持并发展在实践中长期积累的好经验、好做法，进一步加强领导、强化措施，真正把各项工作部署落到实处。要始终坚持一把手“亲自抓、负总责”。切实把稳定低生育水平、统筹解决人口问题纳入重要议事日程，纳入经济社会发展和社会主义新农村建设总体规划，把人口和计划生育工作作为一把手政绩考核的重要内容。一把手要亲自搞调研，掌握第一手资料；亲自研究重大问题，部署重要任务；亲自协调相关部门，确保责任到位、措施到位、投入到位；亲自督促检查，抓好落实。要进一步落实目标管理责任制和“一票否决”制度，确保人口和计划生育各项任务的落实。以稳定低生育水平、完善经济社会政策环境、解决基层实际问题、保障财政投入等为重点，明确部门职责和任务。要改革人口和计划生育目标考核机制，改善检查方法，建立健全可衡量、可操作、可落实的科学简便的考核指标体系，实行综合考核与个性化考核、考核评估与指导工作、半年年终检查与平时抽查相结合，加强监督考核，严格逗硬奖惩。对重视不够、措施不力、弄虚作假、敷衍塞责造成人口失控的乡镇和部门，依法依规予以查处，该警告的实行警告，坚决实行“一票否决”。

（二）深化综合改革，进一步探索人口计生工作新机制。要进一步按照“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的要求，积极探索，大胆创新，建立人口和计划生育工作新机制。一是要进一步加强《人口和计划生育法》和《四川省人口和计划生育条例》等法律法规的宣传贯彻，切实做到严格执法、依法行政，切实保障群众的合法权益。加强对违法生育的处理力度，严格按标准和程序依法征收社会抚养费；是党员、干部的，依纪依法从严惩处，一律开除公职。二是要进一步深化计划生育村（居）民自治，纳入新农村建设的主要内容，切实将工作中心下移到村（社区），把计划生育的根基建立在村，使村社干部成为计划生育工作的骨干。进一步完善《村民自治章程》和《村民服务协议》，使群众成为计划生育的主人，提高群众实行计划生育的自觉性。三是要进一步加强服务站（室）建设，完善服务体系，提高服务能力，适应新时期人口和计划生育工作的需要，满足群众生殖健康需求。加强硬件设施建设，完善软件资料，不断巩固全国计划生育优质服务先进县成果。四是要进一步建立和落实计划生育利益导向机制，继续推进计划生育“三结合”，认真落实独生子女父母奖励、农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和计划生育免费技术服务以及长效节育措施奖励制度，逐步推进“少生快富”工程，积极探索建立独生子女伤残死亡家庭扶助、节育手术保险、城市计划生育夫妇年老一次性奖励制度，真正使计划生育家庭“政治上有地位，经济上得实惠、生活上受保障”。五是要进一步强化计划生育部门责任制。充分履行人口和计划生育职能职责，明确分管领导，专兼管人员，落实必要的经费，特别是“三结合”和流动人口管理职能部门，必须切实履行好职责，加强协调和配合，完成好任务。把人口和计划生育工作部门责任制纳入综合目标考核，对工作不到位、措施不得力，影响上级对我县考核的，或者本单位、本系统有职工违法生育的，给予“一票否决”。

（三）夯实基层基础，进一步规范人口计生管理和服务。一是要进一步加强队伍建设，切实稳定计划生育干部队伍，充实计生服务站人员，落实服务站人员的待遇。加强培训力度，努力提高计划生育队伍的政治素质、业务素质和法律意识，从而适应新时期人口和计划生育工作的需要。加强人口和计划生育系统的党风廉政建设和反腐败工作，强化行业作风建设，树立人口和计划生育队伍的良好形象。二是要进一步加强业务建设。按照法律法规和上级业务部门的要求，进一步规范宣传、统计、财务、政策法规等方面的业务，努力提高统计质量，规范执法文书，切实为党委、政府当好参谋和助手。进一步加快和推进人口和计划生育信息化建设，充分利用网络信息平台开展育龄妇女管理、人口发展趋势预测、技术服务管理，逐步实现办公自动化、管理科学化。三是要进一步加强村级管理，完善村级管理和服务职能，强化对村计划生育副主任的培训，提高村级副主任的素质和业务能力。四是要加强计划生育协会建设，充分发挥计生协会的纽带和桥梁作用。

（四）强化工作措施，进一步提升人口计生工作水平。一是强化宣传，掀起人口和计划生育高潮。宣传是人口和计划生育首要工作，宣传声势越大效果越好。近年来，我们的计划生育宣传声势有所减弱，在群众中出现了“计划生育放松了”、“可以生二胎了”、“超生不罚款了”等奇谈怪论。如果我们不把社会舆论争取过来，我们的工作将处于被动。为此，必须加大宣传的力度。宣传、广播电视、计划生育部门要加强配合，充分利用广播、电视、报刊等大众宣传媒体，宣传计划生育方针政策、法律法规、避孕节育和优生优育知识，提高群众的知晓率。各乡镇要结合实际，利用广播、电视、标语、岩报、宣传车、宣传品进行广泛地宣传，还可以在世界人口日等节日纪念日期间利用群众喜闻乐见的民间文艺形式进行宣传，达到寓教于乐的目的。二是狠抓季度育龄妇女普查，促进避孕手术的落实。要进一步认识开展季度育龄妇女普查和落实避孕手术的重要性，通过对育龄妇女查环、查孕、查病可以有效地掌握育龄妇女的避孕状况、怀孕动态，为落实避孕节育措施、开展计划生育优质服务打下良好的基础，从而达到减少违法生育，提高计划生育质量的目的。近年来部分乡镇育龄妇女季度普查工作开展得较差，普查面窄、普查率低，可以说流于形式。为此，必须在普查工作上下工夫。要实行领导、时间、人员“三集中”、宣传、普查和落实手术“三结合”，切实扩大普查面，提高普查率。要狠抓避孕节育措施的落实，切实做到该安的安，该扎的扎，违法怀孕落实补救措施，努力减少违法怀孕生育现象。同时，要坚持做到依法服务、优质服务，切实保障育龄群众的身心健康。各乡镇的免费技术服务经费必须全额到位，严禁截留或挪用，保证计划生育技术服务正常有序地开展。三是综合治理出生人口性别比偏高问题。出生人口性别比偏高，将影响社会的稳定，影响建设和谐社会，关系广大群众的切身利益。为此，必须引起高度重视。要建立党政负责、部门配合、群众参与的标本兼治的工作机制，要深入开展“关爱女孩行动”和“婚育新风进万家”活动，推动“幸福工程”和“春蕾计划”等社会公益活动，让女孩家庭得到实惠，提高女孩家庭的社会地位。要严厉打击非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠行为。建立和完善B超检查和人工终止妊娠登记、孕情检测、孕产过程管理等制度。完善执业资质认证和B超使用准入制度。加强宣传教育，实行举报制度，强化社会监督。四是强化流动人口计划生育的管理。流动人口管理问题是人口和计划生育工作的难点和重点，必须将流动人口管理作为人口和计划生育的重要工作来抓。要认真对流动人口进行清理，切实掌握流动人口的真实情况，做到家底清、情况明。要切实将流入人口纳入流入地人口管理，纳入经常性工作范畴，与户籍地人口统一管理，统一服务。有关部门要切实落实流动人口计划生育管理部门责任制，认真履行流动人口计划生育管理职能，真正将流入人口办证、验证、务工、经商、办企业与计划生育管理结合起来，形成综合治理、齐抓共管的局面。