农民调研报告 重庆农民工户籍改革的探索

长期以来，我国城乡户籍制度，是利益差异化分配最直接的标签，各地虽多有改革探索，但都没有迈出实质性步伐。2010年8月，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆，在全国率先提出以符合条件的农民工及其新生代为突破口，启动了农民工户籍改革。改革启动以来，从最初每天转户1000多人，到10月份平均每天转户近1万人，再到12月份平均每天转户1.5万人，户改得到广大农民工的积极响应。短短5个月时间，重庆已有160万农民工顺利转户进城，成为城市居民，改善了生活状态，改变了人生命运。通观重庆如此规模的农民工转户进城，整个工作平稳有序，复杂的社会变革于平静中推进。
    改革的价值取向体现了以人为本    
    近30年来，农民工为城市发展作出了巨大贡献，但不能拥有城市户籍，无法享受与城镇居民同等的社会保障、城市住房、子女教育等权益，造成严重的社会不公。大量农民工每年“候鸟”般往返于城市和农村，对社会管理、资源合理利用以及农民工身心及家庭都造成了巨大伤害。
    农民工户籍改革绝不是简单改写户口本，核心在于一次性依法赋予他们城镇居民的权益。重庆规定，农民工及新生代一旦转户进城，就一步到位享有与城镇居民完全同等的就业、养老、住房、教育、医疗等待遇。就业方面，将转户农民工纳入城镇就业服务体系，分类开展就业培训，予以创业扶持。住房方面，通过对转户农民工购买普通商品房给予税费减免、纳入公租房保障等途径，确保他们“住有所居”。养老、医疗方面，严格按城镇职工标准，由用工单位及本人依法足额缴纳社会保险费用，同时政府为随迁老人等提供社保资金支持。教育方面，转户居民的子女实行城市义务教育就近免费入学，平等接受各阶段教育。
    农民工户籍改革绝不能异化为城市的单向扩张和对农村资源的侵占、对农民权益的侵害。农村土地承包经营权和宅基地使用权作为用益物权，都是农民的合法财产权利。农民工转户后，是否退出，理应取决于他们的意愿。基于这样的理念，重庆已将农村承包地、宅基地和林地全部确权到位，并建立了农村土地自愿、有偿、弹性退出的机制，设置了3―5年土地退出过渡期，同时保留与农民身份相关的计划生育、与土地相关的种粮直补等权益，让转户农民工有充分的选择和适应时间。过渡期满后，不愿退出的，允许继续保留。愿意退出的，市财政已首期安排 100亿元周转金，保证退地能够按照市场价格，得到公允、合理的补偿。归结起来，重庆不以农民的土地换城市户口，不以农民的土地换城市保障，不以农民的土地换城市待遇，这既是重大的理念创新，也是重大的实践创新。
    改革方案设计顺应了城镇化发展的规律    
    推动农民工转户进城，是破除城乡二元结构的关键性举措，但必须遵循城镇化、工业化发展的客观规律，绝不能超越发展阶段、一哄而起。重庆把常年在城镇务工的农民工作为当前转户的主要对象，转户进入主城必须务工5年以上，转户进入区县城必须务工 3年以上。多年在城市的农民工，已实际占有城市公共资源，农民工转户进城，不会对城市基础设施和公共服务增加更多的冲击，相反，还会提供源源不断的改善动力，成为巨大的内需拉动过程。让已具备城市生活条件、有强烈转户愿望的农民工，在城镇化进程中，既能“化进去”，更能“留下来”，是顺势而为的理性抉择。
    推进时序上，注意把握节奏，先消化存量，再吸纳增量。首先，推动过去积累的、已在城市务工五年或三年的农民工转户。然后，通过畅通转户渠道，形成相关制度安排，让符合条件的新增人群都可以适时转户。近两年，根据摸底确定的330万人为转户目标，进行制度设计和资金安排。主要对象是在城镇有稳定职业和固定住所的农民工及其家属，以及农村籍大中专学生和退役士兵等新生代，同时将历史遗留的包括失地未转非人员、城中村未转非人员、农村集中供养五保对象等一并解决。2012年开始，转户工作进入常态，每年约转户70万―80万符合条件的新增人群。这样，到2020年可累计转户1000万人，户籍人口城镇化率将达到60%以上。这将成为重庆实现城乡统筹发展的重要标志。
    转户人员的分布上，重庆遵循分级承接原则，充分兼顾不同层级城镇的环境资源承载能力。总体上降低准入门槛，适度放宽主城，进一步放开区县城，全面放开中心镇，让农民工在工作地就地转户，形成以主城和区县城为主、大中小城市合理分布的格局，避免了“一窝蜂”涌入主城或过度集中在乡镇。从重庆已转户160万人的分布看，30多万人在主城，50多万人在区县城，70多万人在中心镇，与设置的转户准入条件基本一致。随着城镇化的进一步发展，最终会形成转户农民工30%到主城、30%到区县城、40%到中心镇的分布格局。这符合人口梯次转移的规律。
    改革的政策体系充分尊重了农民工的意愿    
    农民工是这场历史性变革的主人，他们既是改革的对象，也是改革的受益者。尊重他们的意愿，赢得他们的支持，是改革能否顺利推进的重要基石。重庆把尊重农民工意愿作为改革的基本前提，赋予他们充分的自由选择权
    转户方式上，不搞强迫命令，不搞“一刀切”。符合条件的农民工，既可以选择转为城镇户籍，也可以选择维持农村户籍；既可以个人转户，也可以整户转户，完全由农民工自己说了算。
    农村土地的处理上，不以退出农村宅基地和承包地为转户前提，对于转户农民工自愿退出土地的，将土地所有权和使用权分离，允许错位、错时退出。既可以一起退出，也可以分开退出；既可以保留收益权和经营权，也可以保留收益权、流转经营权。转户农民工通过三五年城市生活的逐步适应，随着对农村土地的依赖逐渐减弱，当认为不再需要时，即可毅然决然地退出。这既是对农民意愿的尊重，也是从制度上避免把转户农民工推向无地、无房、无业的境地。
    农村土地收益分配上，转户农民工拥有完全的自由支配权，或用于城市住房购租投入，或为老年人和自己购买养老、医疗等社会保险，或作其他用途。改革的推进过程做到了周密而细致户籍制度改革牵动全局，必须积极而又审慎地推进。重庆经过长达半年时间的调研论证，形成了户籍制度改革的《总体意见》和转户、退地、社保三个《实施办法》，并多次提交户改领导小组、市长办公会、市委常委会审议，还向市委全委会作了专题报告，确保了制度设计集思广益，各方利益充分兼顾，使方案切实可行、便于操作，并成立了以市长为组长的户籍制度改革领导小组。推进过程中，又根据《总体意见》及时细化工作方案，陆续出台了转户居民养老保险、地票价款分配、农村土地补偿周转资金管理等系列配套文件，形成了一套较为系统的农民工户籍改革政策体系。这些政策设计，在实践中经受了考验，没有出现“翻烧饼”或推倒重来的情况。同时，针对转户农民工的诉求，从保障权益的角度，分两批明确了44条具体政策，使政策体系更加完备。对推进过程中出现的，极个别学校强迫学生转户等局部偏差，也及时进行了纠正，确保了户改平稳有序推进。
    户籍制度改革需付出巨额成本。重庆注重借助市场的力量来综合平衡改革成本，政府除了履行应当承担的责任外，更重要的是通过制定规则，加强政策引导，让政府、企业、转户居民和社会共同分担，使巨额成本“化整为零”和长周期分摊。据测算，农民工转户人均成本约 4万元。企业履行社会责任，依照劳动法规，为员工转户后足额缴纳养老保险、医疗保险等费用。政府提供公共服务，主要承担弥补社保缺口、就业培训以及公租房、学校等配套设施建设的成本。转户居民作为直接受益者，依法承担应由个人支出的养老和医疗保险费用。农村土地退出所需成本，则通过把土地流转给龙头企业、专业合作组织或经营大户实现平衡，特别是创设了地票交易制度，将农民退出的宅基地复垦为耕地并形成地票实现交易，确保地票增值部分的 85%归农民所有，让偏远地区的农民像近郊农民一样享受到级差地租，实现了增加耕地面积和平衡改革成本的双赢。同时，由于转户对象主要是新生代农民工，当期社保资金需求并不大，大规模的需求会在20―30年之后。重庆户改成本总体可控，近期安排土地退出补偿周转金已到位运转。
    户籍制度改革是复杂的系统工程，必须充分调动和发挥好各方面的积极性。重庆注重把握好五个环节：一是以农民工的就业单位为主要载体，特别是发挥国有企业的表率作用，推动本企业符合条件的农民工转户，并主动落实好他们的福利待遇。二是以工业园区为重点区域，发挥各园区管委会的协调作用，指导用工企业将符合条件的农民工转户到位。三是以大中专学校为重要平台，鼓励农村籍大中专学生一进校就转户。四是以各区县政府为主导力量，通过全方位开展政策宣传、制作发放转户明白卡和户改政策承诺书等方式，实现政策人人知晓、固化转户权益。五是以公安派出所为推进窗口，807个公安派出所，2300多名专职人员昼夜工作接受转户，做到3个工作日甚至当场办结。
    面对难以攻克的户改堡垒，既需要勇气，更要靠智慧。绝不能视农民工转户为包袱，不愿推进改革；绝不能受传统体制禁锢，丧失挑战惯性思维的勇气；绝不能害怕既得利益者抵制，不敢触及改革本质。重庆以农民工为突破口的户籍改革，赢得了广大农民工的积极拥护，表明制度设计符合农民利益、符合国情市情，改革方向是基本正确的。当然，由于启动户改只有5个多月，尚处于大规模转户阶段，一些配套政策还有待细化完善，特别是转户农民工的基本权益如何全部落实到位，将成为重庆面临的最大考验。相信，按照科学发展观的要求，以保障转户农民工权益为先，这场波澜壮阔的民生行动、经济工程和社会变革，定能为全国破解城乡二元结构、实现城镇化健康发展、促进社会公平正义趟出新路、作出示范。