来自四川地震灾区灾后重建的调研报告

 来自自然界的重大灾难，并未因人类的进步和社会的繁荣而止步。步入21世纪，各种自然灾害依然时常侵袭。如何防灾减灾，尤其是灾难发生后如何科学重建成为各界关注的重大课题。
    2008年5月12日，一场突如其来的灾难袭向四川。一时间，山崩地裂，摧毁万物，人们痛失家园，流离失所……地震的破坏之惨烈前所未有。
    有人断言，灾区恢复到地震之前的水平至少需要10年以上。然而这一论断，仅仅在两年之后就被打破。许多极重灾区无论居住条件，公共设施建设，交通通讯，环境生态都实现了一个巨大的跨越，四川重建速度之快、重建效率之高震惊世界。
    英国哲学家培根说：“超越自然的奇迹，总是在对厄运的征服中出现的。”
    是什么力量扼住了厄运的咽喉，成就了汶川灾后重建超自然的奇迹？四川的灾后重建能给予我们何种启示和影响？
    带着这些疑问，本报调研组赴四川进行实地调研。
    一、灾后重建 困难重重    
    “5 12”汶川特大地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的地震灾害。
    有数据统计，汶川地震造成直接经济损失8451亿元，其中四川最为严重，占到总损失的 91.3%。四川全省52％的面积受灾，受灾人口占全省总人口近1/3。
    地震中，四川省数亿平方米房屋被损毁，大量农房和城镇基础设施遭破坏。几乎每8个四川人就有1人失去安身之所，灾区城乡需要重建和加固的住房多达 500多万套。其中，全省城镇住房需重建25.91万套，需维修加固受损住房134.86万套，需重建永久性农房约145.91万户，需维修加固农房约221.32万户，涉及全省140个县（市、区），重灾县（市、区）就达51个。上千万群众因房屋倒塌或严重损毁无家可归，震灾给群众生产生活带来了巨大困难。
    由于受灾地区大多地质条件恶劣、自然灾害多发、人口居住分散，情况十分复杂，组织实施难度非常之大，再加上时间紧迫，灾后重建任务异常艰巨和繁重。
    这在城乡住房重建方面表现尤为明显。
    城镇住房重建方面。一是规模大、投资高，资金缺口大。城镇住房灾后恢复重建投资巨大，重建住房需投资约400亿元，维修加固受损住房需230亿元，两项合计约 630亿元。从资金来源构成看，中央补助137.5亿元，占21.8%；对口援建约60亿元，占9.5%，地方财政及受灾居民需自筹 430多亿元，占68.7%。地方财政紧张，受灾居民经济困难，信贷资金是重建资金的最主要来源。但商业银行对灾后城镇住房重建支持十分有限。二是受灾居民群体差异突出，产权关系复杂，利益诉求多样，居民重建意愿难统一。危房拆除难、原址重建规划落实难，是各地反映最突出的问题之一。尤其是对房屋产权及土地的处置涉及很多法律、法规和政策问题，这都给城镇住房恢复重建带来更大的难度。三是需要特别照顾的困难群众增多。灾区城镇许多家庭收入低，住房困难，灾后无法依靠自身能力解决住房问题，需要政府扶助。
    农房重建方面。一是新增农房中困难家庭重建启动难。由于新增重建农房尚未得到审核确认，农户无法享受农房重建补助及信贷支持政策。其中困难农户收入低、积蓄少、筹资难，无力启动重建。二是一些地方基础配套设施相对滞后。对于灾后基础设施配套建设工作，有的地方是注重先城镇后农村；有的是因为没有援建单位的支持，当地政府财力较为困难；有的是因为体制和机制的问题，农村的配套资金没有落实。三是农房建筑施工、技术力量缺乏。由于农房工程分散、体量小、面积少、利润薄，正规施工队伍不愿接手，村镇建筑工匠在灾后农房重建中仍然是主力，四川省各地需求量达到16万人以上，但经过培训上岗的仅有 4万余人。大部分参与建房的农民缺乏建筑知识，施工仅凭经验，随意性较大，缺乏按图施工的意识，致使部分农房建设水平不高，同时还存在着程度不等的质量安全隐患。
    二、科学重建 浴火重生    
    非常之时要有非常之为，非常之事要尽非常之责。
    面对受灾面积广大、受灾人口众多、自然条件复杂、基础设施损毁严重的困难局面，面对如此繁重的重建任务挑战，如何发挥建设系统抢险救灾、房屋安全性应急评估、过渡安置房建设和恢复重建的作用，是摆在各级建设部门面前的重大课题，时刻考验着其执政能力。
    尽快恢复受灾群众基本居住条件，实现“家家有房住”的目标，成为灾后重建工作的重中之重。在地震发生后不到 3个月内，四川省提前完成了上千万受灾群众的过渡住房安置问题，创造了人类抗争特大自然灾害的奇迹，在两年内基本完成原定三年的城镇和城乡住房重建目标任务，并在全国开创了农房建设进行抗震设防的先河。
    昔日满目疮痍的灾区通过重建浴火重生，呈现美丽的灾后新家园。
    加强组织领导，充分发挥集中力量办大事的优势作用。灾后重建是一项极其浩大的系统工程，任何时候、各个环节都需要完善各种机制、统筹各种资源、发动各方力量共同推进，这就必须依靠坚强有力的组织领导，发挥社会主义制度集中力量办大事的特有优势。为加快推进灾后恢复重建，四川省着眼全局、结合实际，层层部署、层层组织、层层发动，层层落实，迅速建立健全了省、市、县、镇（乡）四级重建领导机构和执行机构，具体明确了各项各阶段目标任务，分解落实了各级政府、各部门、各人员的职能责任，组织和动员各方力量、调配各种资源，全力投入灾后重建工作。正是充分发挥了社会主义制度下集中力量办大事的最大优势，整合形成了各级党委政府强大的领导力、组织力、号召力和执行力，才使得各项重建工作有序展开、有效推进。
    突出科学规划，充分发挥重建规划的引导提升作用。在灾后重建工作中，始终坚持以规划为龙头，注重发挥规划对灾后重建和区域发展的引导提升作用。根据灾后重建实际，结合开展城乡环境综合治理、加快新农村建设、调整和完善城镇体系、推进新型城镇化，集中全省技术力量开展规划大会战，担负完成了 39个重灾县（市、区）以及631个镇乡、2043个村庄的重建规划编制或修编工作。各地各项规划都经过深入调研，专家反复论证，认真吸纳公众的科学合理建议。比如，在编制几个极重灾区的重建规划时，召开国际研讨会专题研究震中灾区映秀镇的重建规划，通过国际招标确定都江堰市的重建总体规划，北川新县城的规划更是集中了行业内顶级大师和著名专家的智慧和心血。随着各项规划的实施和完成，灾区许多地方的发展将比灾前向前推进了20年以上。
    贯彻落实政策，充分发挥党和国家政策的激励作用。从灾后重建的实践看，重建的要素主要是政策、资金、物资、技术、施工力量、组织管理等，其中最重要的是政策因素。解决了政策的问题，也就相应解决了其他要素问题。更重要的是，科学合理的政策能有效激发广大受灾群众和基层单位的内动力和创造性，有效破解许多尖锐矛盾。在城乡住房重建中，资金补助政策的落实极大地加快了重建进度。农村建房也历来是农民自力更生，通常享受不到政府的优惠和扶持。灾后农房重建中，四川省及时明确并迅速落实了户均2万元的补助政策，极大地调动了受灾农民的重建积极性，农房重建进度一直排在各项重建工作之首。在城镇住房重建中，各地结合实施，积极完善和落实房改等相关政策。部分城镇受灾居民灾前居住的是公房，灾后不能享受资金补助及土地权益，导致许多危房不能拆除，规划的重建用地不能落实，这使推进重建工作严重受阻。如给这些受灾群众发放补助，需调整全省基本补助政策，还将引发新的矛盾，无法实施。为解决此问题，部分灾区通过落实房改政策，解决产权及土地权益等问题，有效化解了主要矛盾。
    注重依靠群众，充分发挥广大人民群众的主体作用。群众是灾后重建的主体，依靠群众和发动群众，充分发挥广大群众的主观能动性，这是四川省住房重建的基本原则。灾后重建的大量事实表明，群众的主体作用发挥好了，积极性调动起来了，主要矛盾也就随之解决了。农房重建中，如果受灾农户不主动建房，一味等靠要，政府根本无力在一年半的时间里建设分散的上百万户农房；城镇住房情况更复杂，一个受灾居民的个人意愿影响的不仅是自己，而是几十户甚至几百户居民住房的重建。因此，在住房重建中，四川省始终把群众的意愿放在重要位置，将群众的主体作用作为重建的重要支撑和保证。为了发挥群众的主体作用，调动其积极性，各级政府和部门深入基层、深入实际、深入群众，逐户了解情况、宣传和落实政策，帮助解决实际困难。通过逐家逐户深入细致地做工作，灾后重建得到了绝大多数群众的理解支持，他们的积极性、能动性也相应调动发挥起来，促进了住房重建工作的快速推进。
    加强指导帮扶，充分发挥政府机关的服务保障作用。在发挥受灾群众主体作用的同时，政府的支持和帮助必须及时到位，这是推进重建的必然要求。受灾群众的专业技能、经济条件和组织能力决定了他们仅依靠自身能力难以在短期内完成住房重建，实现安居梦想，这就需要政府及时提供足够的支持和帮助。农房重建，安全第一。为了满足抗震设防的需要，保证质量，受灾群众最需要的是建房技术上的支持，同时还需要资金和建材等方面的支持。着眼群众的迫切需要，四川省全力帮助受灾农户解决以上三方面的问题。为解决农房建设技术指导问题，四川省建设厅组织制定了指导农房建设的14项指导性文件和技术规范，编制了《农房重建设计方案图集》和《农村居住建筑抗震构造图集》，提供了 300多种农房设计方案供灾区农户选择。四川省农房建设第一次有了规范系统的抗震设防要求和标准，改变了千百年来农村住房不设防的历史。为了提高农房建设水平，四川省各级建设部门组织各方专业技术人员进村入户，指导农房重建，并培训农村建筑工匠近9万余人次。为解决资金问题，在及时核发补助的同时，积极落实金融支持政策，四川省政府专门安排了40亿专项资金帮助灾区建立担保基金，解决困难农户的贷款问题。为解决建材问题，建立建材特供机制，严格控制建材价格，保障充足供应。另外，在推进城镇住房重建方面，一是帮助受灾居民之间加强联络沟通，消除矛盾，促使各方统一重建意愿；二是搭建受灾居民和开发企业、设计单位、施工单位的联络平台，为受灾居民选择具备资质、符合条件的重建单位提供服务；三是为受灾居民争取优惠贷款创造条件，提供方便。
    积极争取援建，充分发挥各方力量的支持作用。灾后重建投资巨大、任务艰巨、时间紧迫，仅仅依靠灾区政府和受灾群众的自身能力，很难圆满完成各项重建任务。在重建最困难时期，中央和各省市及时给予了最大的支持，使各项重建工作顺利启动，有效实施。在住房和城乡建设部的积极协调、关心支持下，四川省灾区各级建设部门加强与各对口援建省市建设部门的联系，建立了定期联络机制，落实专人做好对口支援的有关工作，积极争取把建设和修复城乡居民住房作为对口支援的重点，优先安排帮助受援灾区开展房屋安全鉴定及加固工作，将援助资金优先投入住房及相关的公共服务设施和基础配套设施建设，成效明显。
    坚持信息公开，充分发挥群众和社会的监督作用。在重建工作中，除了加强行政监督监管和监察外，四川省建设厅始终坚持公开、公平、公正原则，做好信息公开工作，主动接受群众和全社会的监督。坚持信息公开内容的全面性，从政策的制定和执行、重建的计划和进展、资金的安排与使用，能公开的内容尽量公开，让群众充分了解信任，取得群众的理解支持。坚持信息公开范围的广泛性，不仅仅局限于受灾群众家庭，而且对重建涉及的其他群体进行公开，对全社会进行公开，既接受全社会的监督，又争取形成有利的舆论环境。坚持信息公开方式的多样性，既有张贴的公示，也有通过媒体发布的公告，还有通过张贴画、宣传手册等方式，通过各类群众可能接触和接受的各种渠道进行公开。通过有效做好信息公开工作，保证群众的知情权和监督权，有力引导受灾群众真正参与和融入重建。
    加强督查把关，确保城乡住房和城镇重建质量安全。四川省建设厅要求灾后城镇住房和城镇重建项目必须履行基本建设程序，依法招投标，要求各级建设及相关部门加强对项目业主、勘察、设计、施工、监理和施工图设计文件审查机构等单位的监督管理，坚决杜绝质量安全事故。同时，该厅派出6个督查组在重灾区开展重建质量的专项督促和检查，严格把好城乡住房抗震设防设计标准和建筑施工质量安全管理关，对重建项目进行拉网式排查，实行全程技术指导跟踪，发现问题及时整改，确保了灾后城乡住房和城镇重建工程质量安全。
    三、直面灾难 收获启示    
    四川是汶川地震的主灾区，也是重建的主战场。高海拔，施工期短，交通不便，使四川省灾后重建成为新中国成立以来难度最大、复杂因素最多，推进措施最多的一次。此次灾后重建，四川将科学发展观作为指导灾后科学重建科学发展的强大思想武器，直面灾难，创造了奇迹，成为我国灾后重建的典型范例。
    截至2010年8月31日，四川省城乡住房和城镇重建已实现三年任务两年基本完成的目标，农房重建已全部完成，城镇住房重建已完成90％。全省灾后城镇房屋建筑和市政基础设施重建项目竣工 11500个，合格率100％，已有1233个工程项目获得省、市级各类优质奖，还有一大批工程项目正在申报四川省“优质结构”奖、“天府杯”奖、优秀勘察奖、优秀设计奖和援建省（市）优质工程奖等奖项。住房城乡建设部组织全国相关专家对四川省重建工程项目质量安全进行了3次督查，并给予了高度评价和充分肯定。总体来看，四川省灾后重建项目完全处于受控状态，地基基础和主体结构安全牢固，工程质量整体良好，特别是148万户重建农房、25万余户城镇重建住房和364万户维修加固城乡住房经受住了多次余震和特大山洪泥石流的严峻考验，有力确保了人民群众的生命财产安全。
    四川灾后重建的人间奇迹，开创了重大自然灾害后住房及城乡建设的先河，彰显了中国特色社会主义的巨大优势，彰显了中华民族蓬勃旺盛的生命力。
    四川的住房重建为尽快恢复群众生产生活奠定了坚实基础，成为灾区群众的精神支柱。一些配套基础设施、公共设施建设，使群众生产生活观念随之改变。
    灾后重建还促进了一些新兴产业的出现和勃兴，给地方发展带来新的希望和动力。
    灾后重建最根本的影响是，通过灾后重建，灾区群众增强了对社会主义制度、共产党领导的认同感，坚定了战胜灾难的信念，同时还融洽了干群关系。
    由此可见，四川灾后重建的意义已经超越了重建本身。灾后重建，并不是简单地回复原样，而是在新的起点上，按照科学发展观的要求，加快西部的发展进步，改善民生，推进可持续发展，推进生态环保，保护民族文化。
    打造人类灾后重建的典范，四川灾后重建的伟大胜利给人类可持续发展增添启示——
    灾后重建应以科学发展观为指引。实践证明：科学发展观是指导灾后科学重建科学发展的强大思想武器。灾后百废待举，重建是一项复杂的系统工程，绝不仅仅只是简单的恢复和复制，必须认真贯彻落实科学发展观，在灾后重建中加快经济发展，使灾后重建成为驱动经济发展的动力，使经济发展依托灾后重建这个平台，达到两不误、两促进。
    科学推进灾后重建，应坚持以人为本、尊重自然、统筹兼顾，把恢复重建与工业化、城镇化、新农村建设结合起来，与优化经济布局结合起来，与转变发展方式结合起来，与充分开放合作结合起来，与改善宏观环境结合起来，使灾后恢复重建的过程成为增强灾区发展后劲和科学发展能力的过程。只有牢牢把握好科学发展观倡导的创新、协调理念，才能推动地方灾后走出一条又好又快的发展新路，实现以人为本、社会和谐的发展诉求。
    灾后重建应以民生优先为基点。灾后重建应坚持以人为本，以民生为基点，始终将民生优先贯穿于一切工作之中。四川省提出灾后恢复重建的首要重点，是要加快民生项目重建，尽快完成群众最急需，看得到，感受深的项目，此举得到了灾区群众的一致拥护和社会各界的广泛赞誉。灾情最重的乡村必去、区位最偏远的乡村必去、条件最艰苦的地方必去、问题矛盾最多的地方必去、群众最需要的地方必去“五个必去”，是四川省灾后重建遵循的原则，深刻体现了民生优先的理念。和谐重建、民生优先是四川灾后重建中最值得总结和今后必须坚持的宝贵经验。
    灾后重建应以科学重建为前提。自然规律不可违抗，人们必须本着尊重自然的态度来探索、发现其规律，从而按照规律来从事人类活动。灾后重建必须尊重规律，科学重建。应坚持科学规划、科学重建，有效确保工程质量安全。按照“安全、宜居、特色、繁荣、文明、和谐”的原则，科学选址、规划先行。在认真做好震情、灾情评估和地质地理条件、资源环境承载力分析等基础上，遵循“避开地震断裂带、避开地质灾害隐患点、避开行洪通道”的“三避让原则”，确保选址科学、安全、可靠。四川地震灾后重建从规划设计、指导思想到项目设计直至项目实施，自始至终都体现了与自然和谐相处的基本原则，强调按照客观规律推进重建。
    灾后重建应以统筹兼顾为原则。灾后重建既要抓重建又要抓发展，既要抓恢复又要抓提升，要区分轻重缓急，突出重点难点，正确处理当前与长远的关系。四川省注重塑造特色，推进产业重建和持续发展，把恢复重建与新型城镇化和新农村建设、与优化经济布局、与转变发展方式、与改善发展环境结合起来，立足当前、兼顾长远。如针对灾前普遍存在的“千城一面、万乡一貌”问题，在农村，组织各类村庄设计、村落设计和建筑设计，灾后恢复重建项目注重与自然和谐，充分体现田园风情。在城镇，注重历史传承，提升城市文化品位的“四注重、四提升”要求，组织各类城市设计，使城镇建设协调一致，着力提升风貌特色，在建筑风格和建筑色彩上彰显地域文化和时代特征，展示了四川独特的风貌特色。此外，四川灾后重建还高度重视灾区的长远发展和人民群众生产生活水平的提高，大力推进产业重建，调整和优化产业结构，为实现科学重建、科学发展提供产业支撑。
    灾后重建应以解放思想为动力。实践证明，理论上的每一次突破，政策上的每一次调整，实践中的每一次发展，无一不与解放思想休戚相关。在抗震救灾和灾后恢复重建的特殊时期，时间紧迫、任务艰巨、责任重大，非常之时必须采取非常之策，必须创新思维、创新思路、创新机制、创新办法。以四川灾后重建为例：一是创新思路。通过抓进度、抓质量、抓配套、抓环境、抓政策、抓建材等项措施，开展了过渡房建设百日攻坚战，在地震发生后不到3个月，提前完成了地震灾区受灾群众的过渡安置房建设任务，保证了上千万受灾群众顺利入住并安全过冬，创造了人类抗御特大自然灾害的奇迹。二是创新机制。针对农房建设长期无序管理状态，先后出台了10多个指导性文件和技术规范，使农房建设第一次有了规范系统的抗震设防要求和标准，彻底改变了千百年来农房建设不设防的历史。三是创新政策措施。参照经济适用住房政策提出了建设安居住房，向住房毁损导致无房可住的城镇受灾家庭，以及租住住房毁损导致无房可住的当地城镇户籍家庭出售、出租，安置受灾群众，有效破解了许多尖锐矛盾。四是创新方式。针对灾后恢复重建项目投资多、规模大，施工范围广、政策性强，建设时间紧、任务繁重的实际，对原有建筑市场监管的制度、办法、措施进行了调整和改进，坚持监管与服务并重，督促与指导并重。如，针对农房重建管理队伍缺失的现状，采取多种方式创新解决农房重建监管问题，培训业务骨干27万人次，组织20余万技术服务人员深入到农户，指导把好各关键技术环节，确保了农房重建和维修加固质量。
    四、政策思考与建议    
    四川省以科学发展观为指导的灾后重建，积累了丰富的实践经验，取得了丰硕的成果。我国是一个自然灾害多发的国家，作为我国灾后重建的一个典型范例，四川省的灾后重建具有一定启示和借鉴意义。针对重建过程中遇到的问题和难题，笔者有如下几点政策思考。
    一是建立健全农房建设监管机制。汶川特大地震给四川省乃至全国的农房建设敲响了警钟，加强对农房建设的指导和监管已势在必行。建议在法律法规、机构编制、人员经费、技术规范等方面进一步加强建设，尽早在全国范围内建立健全农房建设监管的长效机制，增强农房抗御地震等自然灾害能力。
    二是制定完善涉灾法律法规。目前法律法规在涉灾特别是灾后重建方面还有空白，不能为灾后重建提供强有力的支持和保障。如涉灾土地价值的确认及补偿、危房的强制拆除、不同群体重建意愿的统一等。建议尽快在法律层面上对重建中的相关突出问题进行明确和规范，既保障受灾群体的合法权益，又保证灾区政府能依法推进灾后重建的实施。
    三是加大资金协调和支持力度。建议加大对地震灾区廉租住房建设的资金支持力度，提高补助标准。同时希望能扩大补助范围，在对县以上城市补助的基础上，对重灾区镇乡廉租住房建设项目予以资金支持。加大金融支持力度。根据灾区实际，合理设定信贷准入条件，适度下放信贷审批权限。针对不同类型的重建资金需求，放宽信贷准入条件、创新信贷产品和服务方式，积极支持住房和基础设施建设。
    四是实行土地及税费减免政策。灾后重建住房是为了解决受灾居民住房困难，因此地方政府不应在土地上获得出让收益，应采取划拨方式供地，减少房价中的土地成本，同时也体现了对受灾居民的补助。税收政策按国家规定执行，建议省一级政府免除所有省以下行政事业性收费和政府性基金。