关于进一步推进村级留用地工作的几点建议

关于进一步推进村级留用地工作的几点建议

             区政协城建和人口资源环境委员会

 

    村级留用地政策与征地区片综合补偿标准、征地农转非人员基本生活保障制度等共同构成当前征地制度的内容。合理使用好村级留用地，已成为巩固壮大村级集体经济，扩大失地农民再就业，加快城市化进程，构建和谐社会的重要途径。正如一些村干部所说：征地补偿金、养老保险只是解决了一代人的问题，而村级留用地才是真正解决失地农民几代人的问题。2006年，我区制定了余政发[2006] 72号文件《关于推行征收集体土地留地安置政策的实施意见》，在全区实行村级留用地政策。近几年来，由于多种原因，村干部关于推进村级留用地工作的呼声比较强烈。为此，我们开展了专题调研，在我区24个村（社区）的走访座谈、各相关部门走访调研以及到老城区取经等调研基础上，针对当前我区村级留用地工作现状及其存在问题，提出八条建议措施，以供决策参考。

    一、   村级留用地概念

    1、基本概念

    村级留用地，是指政府征收集体所有土地时，安排一定比例用地，让被征地集体经济组织用于发展二、三产业，壮大集体经济，安置失地农民的用地。它是征收达到一定面积时留给村级集体用于经济发展的土地，可以国有可以集体，不包括农用地，不能用于建商品房、农民建房。根据杭政[2001]15号文件规定“凡撤村建居发展留用地，均应转为国有并实行有偿使用”，原则上要求国有，要产生征收。

    2、适用范围

余政发[2006] 72号文件明确规定：凡1999年1月1日后被征用（收）的耕地占全村总耕地数（1998年底）30％以上的村，可申请使用留用地。也就是说，征用（收）较少未达到上述标准，或从未实施过征地的村，不符合申请条件。据国土分局2008年10月开展的调查，1999年来，全区征用（收）土地在30％以上的村（社区）共83个，涉及除鸬鸟、百丈外的所有镇乡（街道），占全区行政村（撤村的社区）总数（264个）的31.4％。（如图1）略

    3、面积标准

    余政发[2006] 72号文件明确规定了村级留用地的面积标准。以1998年底区统计局核准的农业在册人口为基数，划分大、中、小村，留用地面积按以下标准确定：人口在4001人以上为大村，留地40亩；人口在2001－4000人为中村，留地30亩；人口在2000人以下为小村，留地20亩。撤村建居的村，或失地农民全部选择多层公寓进行安置房建设的，或留用地全部选择工业用地的，可在上述标准的基础上增加50％的留用地面积，即大村可增加20亩，中村可增加15亩，小村可增加10亩。据此，最大留地标准为大村60亩；中村45亩；小村30亩。（如图2）略

    在此基础上，区委[2008]1号文件《关于发展壮大村级集体经济的若干意见（试行）》提出：“为保障集体经济发展用地，村级留用地在原有规定的标准之上，如有符合区产业发展方向、符合当地发展条件的好项目，报经区政府审批同意后，可以申请增加，最大可以增加到征收地面积的10％以内。”我区的这一标准与杭州市老城区的10％含义有所不同。杭州市对已撤村建居的，按可转为建设用地的农用地（不含林地）面积为基数，按10％的比例确定；其余未撤村建居的，单按市以上重点项目征收集体农用地面积的10％核拨开发性安置用地指标。（如下表）

留用地政策余杭与老城区的主要区别

	前置条件	面  积
余杭	征收耕地30％以上	按村人口规模大小定
杭州老城区	撤村建居	可转为建设用地的农用地10％

 

    4、供地方式

    村级留用地项目安排在本村集体所有土地范围内的，可以按集体使用方式供地，经多数村民代表同意也可以按出让方式供地。按出让方式供地的，土地收益部分由区财政返还村级集体经济组织。确实无法安置留用地的，可实行货币化安置，由区政府按该村同类地段商业用地基准地价乘以年度地价指数，乘以55％确定货币化安置金额，即：

货币化安置金额＝商业用地基准地价×年度地价指数×55％

安置资金由区财政和各镇乡、街道按出让金收益分配比例承担，区财政部门统一管理，专项用于购买营业用房或各类保险。

    二、现状及问题

    1、政策明确但落实不理想

    余政发[2006] 72号和区委[2008]1号文件为使用村级留用地，壮大村级集体经济提供了政策依据。目前，已有部分镇乡（街道）、村（社）充分利用村级留用地政策，发展壮大村级集体经济。据统计，截止09年2月底，全区共有8个镇乡（街道）的15个村(社区)申请使用村级留用地指标，共登记核拨留用地指标153.71亩。其中12个村(社区)的村级留用地项目已完成具体建设项目供地手续，总面积109.28亩。12个已供地项目已完工8个，面积56.06亩。也就是说，在全区符合申请村级留用地条件的83个村（社区）中，村级留用地申请率仅18％，由此可见，村级留用地政策落实不够理想。究其原因，主要在于：一方面，余政发[2006] 72号文件仅对村级留用地的面积标准、申请使用条件、规划选址、供地方式、建设项目管理等作了原则性的规定，但缺少具体配套政策，导致实际操作难、落实难。另一方面，部分镇乡（街道）在严格执行征地法律法规的同时，对于村级留用地政策虽有考虑，但思想上不够重视，尚未将此项工作提高到发展集体经济的重要举措上来，没有解读好、宣传好、落实村级留用地政策。

    2、职责分工明确但机制不完善

    村级留用地工作涉及国土、规划、发改、农业等多个部门。目前，各部门分别负责相关项目审批、规划审批、土地指标等，却没有牵头部门对村级留用地工作进行指导，明确要求，使得许多村尽管知道有此政策，但不知道怎么办，找谁办。有些村（社区）千方百计通过村级留用地引进项目后，却找不到哪个部门、哪个分管领导审批。且开发项目办理手续繁琐复杂，也没有牵头部门就村级留用地相关操作流程予以梳理和指导，有些村就有关报批手续已办了一二年，因多种原因至今都未办妥。甚至于在本次调研中，我们走访了各有关部门，只能了解村级留用地各个工作环节中的一些情况，而很难掌握村级留用地政策实施总体概况。调研中，我们到杭州市老城区进行了考察，西湖区、拱墅区、江干区等老城区都设立了专门的机构，专门负责村级留用地审批、招商、建设、管理等事宜。拱墅区明确村级留用地招商工作由区招商局负责，提升了招商档次和水平，发挥了效益作用。去年拱墅区村级招商引资总额达到64.2亿元，村（社区）平均可支配收入突破1000万元。和他们相比，我区急需按照适应新形势下市场经济发展需要，建立健全村级留用地的管理工作机制，促进村级集体经济发展。

    3、效益作用明显但层次不高

    实践证明，已获得村级集体经济发展用地包括村级留用地的村，通过几年的发展，集体经济在全区的村、社区中名列前茅，其主要收入来源往往靠村级用地上的物业收入。比如乔司镇三角村凭借村级用地的区位优势，通过建标准厂房出租，08年实现村级可支配收入近900万元；余杭镇宝塔村通过村级留用地建造农居点配套综合用房项目，年创效益340余万元。而一些未落实村级用地或者虽有村级留用地而未能落实项目投产的村存在收不抵支的状况。比如临平.东湖街道撤村建居的8个社区中，有两个社区的年收入在5万元以下，而年平均支出70万元。尽管目前村级留用地政策的效益还没有完全显现出来，但村级留用地作为村级集体经济发展用地的最主要来源之一，对发展壮大村级集体经济无疑具有极其重要的作用。而令人担忧的是，目前村级留用地招商工作基本停留在村一级，大部分村级留用地规模小，产业层次低，效益相对差，主要用于或正计划用于建标准厂房出租、农贸市场建设、外来人员公寓等，有些村（社区）收益还不够还贷款利息。总体而言，大部分村级留用地的使用是好钢没有用在刀刃上，不仅浪费了宝贵的土地资源，也不能达到村级留用地政策的初衷。

    4、发展模式多样化但开发不顺

    通过不断实践，我区村级留用地的开发模式正逐步多样化。主要有：⑴村集体自行筹资开发。如良渚镇吴家厍村建设农居点配套用房项目，村民入股共筹集资金1350万元，占地4.5亩，总投资1600余万元；五常街道荆丰社区建设综合大楼，占地14.25亩，总投资3800余万元为社区自有资金。⑵土地折价入股进行合作开发。如南苑街道新丰村采用土地折价入股形式与远东房产合作开发村级留用地建设新丰综合楼。项目总占地8.8亩，总投资9000余万元，土地总折价1350万元。⑶利用土地级差地租购置物业。如瓶窑镇彭公村积极招商引资开发竹器市场，利用43.9亩村级留用地的级差地租1800万元，以成本价购置商铺60间，现一期已完工，尚未产生效益。⑷土地出让后返还商业用房。如南苑街道东湖社区，通过土地出让华鼎房产，华鼎建成后返还商业用房的方式进行开发。

    以上模式因地制宜，符合不同村情，但在运作过程中一般都遇到以下问题：一是资金问题。开发村级留用地需要大量资金，各种规费和税收涉及10余个单位近20种。由于前些年征地补偿金都分到农户，绝大多数村集体经济组织缺少财力，无力承担巨额开发成本，一旦贷款开发，高额利息增加了村级集体经济的风险。而且在村级留用地取得程序中必须先支付土地出让金，然后再按规定返还。由于土地出让金数额较大，尤其是一些招拍挂的土地出让金动辄数千万，村集体经济很难一次缴清。二是指标问题。由于年度农转用计划指标紧缺，村级留用地指标落实比较困难。且外购指标费用大，给村级财力带来更大压力，即使分配了指标，因资金困难不能及时供地，造成指标不能发挥应有作用。三是规划问题。据调查，全区20个镇乡（街道）和开发区都未对村级留用地统一规划，许多上报项目临时选定，选址地块周边条件较差，很少对村级留用地的发展潜力、开发价值有周全考虑。不少村级留用地即使已经办理用地手续，由于配套条件不成熟或与土地利用总体规划不相符合，也无法进行开发或用地报批工作。很多村干部考虑到招商工作，甚至要求降低规划限制条件，村级留用地与规划不符情况频发。同时，村级留用地发展模式的多样化，需要不断探索、实践和完善，特别是要解决处理好规范产权、经营管理、强化监督等问题。

    三、   建议对策

   针对上述现状及问题，我们提出以下建议:

   1、完善管理机构和工作机制。建议区政府成立村级留用地领导小组及办公室，按照部门主导、镇乡街道主管、村社主体的原则，明确分管领导、牵头部门以及有关部门、镇乡（街道）职责，学习老城区的成功经验，部门、镇乡合力协作，把村级留用地使用建设作为壮大村级集体经济的重要工作来抓。建立健全村级留用地工作网络，镇乡、街道、开发区应明确代理科室及专职代办员，指导和协助做好前期报批手续，提升报批效率。有关部门要制定相应办事流程，确定受理窗口，承诺办结期限，并进一步完善出让管理、建设管理、项目管理等管理监督机制。

   2、研究细化具体配套政策。今年6月，杭州市政府出台了《关于进一步完善村级集体经济组织留用地出让管理的补充意见》，对村级留用地建设开发所涉及产权问题有了更明确的规定，如村集体经济组织与合作方联合开发的项目，要求村级集体经济组织所占股份不低于51%。建议我区根据市政府文件精神，尽快出台具有操作性的具体配套政策，进一步明确村级留用地取得程序、操作办法、开发模式，以及扶持优惠政策，并加大宣传力度，抓好贯彻落实，切实推动村级留用地工作。建议适当增加村（社区）可享受留用地面积。虽然我区地理位置和业态发展与老城区有较大区别，但考虑到村级留用地对村级集体经济发展的实际效果，镇、村对于政策向老城区靠拢的呼声比较大。

    3、科学规划区域布点。要规划优先选址，落实好村级留用地区域布点。建议以镇乡（街道）为单位，统一规划选址，将村级留用地相对集中在一定区块，以利于统一开发。对于已经无地安置的村（社区），考虑采取异地安置或货币安置。异地安置要落实到规划布局点或者工业、商贸区内。对于那些因规划原因造成的已批未供、已供未动的村级留用地项目，应尽快开展一次集中清理活动，解决规划问题，帮助走出困境。

    4、努力创建招商平台。区、镇乡（街道）共同搭建村级留用地项目招商平台，利用已有的一些项目库，如经发局的项目储备库等，广泛招引优质的合作开发商。建议明确牵头部门，每年根据产业导向目录，结合区产业布局规划和中心区产业体系的要求，制定分区块产业导向目录，明确鼓励类、限制类产业，引导村级集体经济科学发展，提升产业价值，发挥村级留用地的最好效益。同时也要抓住大项目建设的契机，在积极配合好重点大项目建设的同时，搞好物业置换、购买或“搭车”发展。要指导和协助村（社区）做好项目的初步洽谈和对接，并按有关规定进入公开招拍挂程序。

    5、着重落实重点项目涉及村级留用地的指标。目前，有一部分重点项目在征地拆迁、项目推进中由于没有落实村级留用地的用地指标而拖延工作。可结合“百日攻坚”等活动，梳理出这一类项目及其村级留用地问题，调剂用地指标，集中解决一批重点项目涉及留用地指标问题，既化解征地拆迁问题，又为今后重点项目的推进作了示范。同时，想方设法利用大项目带动解决村级留用地指标。

    6、着力帮助解决资金周转困难。鉴于村级留用地取得程序中必须先支付土地出让金的程序要求，建议建立村级留用地出让金融资平台，或者设立区级专项资金，用于先行垫付出让金，解决村（社区）资金周转困难，提高村级留用地供地水平和速度。同时，梳理有关政策，明确有关税费的减免和贷款贴息等政策措施，减轻村级留用地建设开发成本。

    7、切实加强人才和队伍建设。据了解，村级留用地的建设使用和管理，使得村干部自身倍感本领恐慌。应建立村级集体经济发展综合培训体系，有针对性地开展业务培训以及廉政教育，进一步提高村干部关于村级集体经济发展的思想理念。同时，建立相关工作服务和业务咨询平台，使村干部遇到问题有人可问，有人可找。村（社区）急需懂工程建设、经济管理等方面的专业技术人才，建议民政、人事等部门在统一招聘村（社区）干部时，征询村（社区）意见，充分考虑并满足实际需求。

    8、适当考虑薄弱村集体经济发展用地。村级留用地是村级发展用地的一项内容，但有诸多条件的限制。更多的村尤其是经济薄弱村，由于没有发生征地或者征地较少，不符合申请留用地的条件，而村级集体经济又急需壮大。为此，建议区政府有关职能部门，加大力度指导和落实经济薄弱村的村级集体经济发展用地政策，使更多的村享受到城市化发展的成果。