评《镇乡（街道）领导干部工作读本》重新认识基层政府的职能定位

在中国，镇（乡）街道位于多层行政层级的底部，处于上级政府目标任务和民众利益诉求的双重压力之中。一方面，镇乡（街道）是国家权力设在基层社会的正式机构，是国家和上级政府的代理人，代表国家和上级政府行使公共权力，服从上级政府的命令，落实上级政府分配的各项任务；“上面千条线，下面一根针”既形象地说明了镇乡（街道）在整个政府层级中的地位，也透露出镇乡（街道）职能和工作的综合性、特殊性和复杂性。另一方面，镇乡（街道）直接面向民众，处于民众利益诉求的直接压力下，代表国家直接向村庄和社区提供基础设施等公共产品，直接向民众提供民政、医疗、卫生、社保等公共服务，治理地方，进而实现善治。可见，镇乡（街道）担负着联结国家与社会、上级命令与民众诉求、公共权力与公共服务的重任。
    在我国基本完成了从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的现阶段，如何重新认识作为联结国家与社会桥梁的镇乡（街道）？如何重新思考和界定镇乡（街道）在国家战略执行与社会治理中的职能、地位与角色？镇乡（街道）及其基础干部如何应对来自市场的冲击、民众利益诉求与上级行政命令的多重压力？如何开展工作？近日，由中共宁波市鄞州区委组织部与区委党校合编的《镇乡（街道）领导干部工作读本》（中共中央党校出版社2010年版）（以下简称为《读本》），为上述问题提供了很好的答案。
    在社会转型背景中，以社会经济领发的鄞州区镇乡（街道）工作为基础编写的《读本》，是基层干部的培训教材，它强调了镇乡（街道）工作的实务，突出了镇乡（街道）领导干部工作的针对性、系统性、综合性、实用性和可操作性。
    在内容上，以提高公共物品和公共服务为目的，根据镇乡（街道）领导干部的实际工作中所需要的知识和能力要求，以条块分线工作为主线，《读本》主要分为四编：党（工）委工作、政府（办事处）工作、人大和政协工作以及村（社）管理与联系工作。为突出务实性，每一部分从领导岗位职务和职责出发，以镇乡（街道）领导成员分管的主要工作以及当前的重要工作为题目，按线编排，并对应上级各部门的设置。
    《读本》除了向我们展示了镇乡（街道）在公共物品和公共服务供给方面的承担的责任与实际工作细则，它还从一个侧面向我们展示了镇乡（街道）的体制和职能。《读本》通过镇乡（街道）主要领导干部在公共服务中的工作的角色与地位，展现了在镇乡（街道）范围内由党政关系、党政各机构之间的关系、政府与社会的关系构成的基层政府体制和职能。
    在社会转型的环境中，与计划经济时代的镇乡政府相同，镇乡（街道）的政府在党、政、人大的体制上仍然是条块关系的基本格局。与此同时，镇乡（街道）在经济发展和公共服务的职能日益增加。镇乡（街道）的体制和承担的责任，与市场化、城市化的社会的现实之间形成了巨大的反差，体制改革、职能转变和管理创新问题越来越突出。
    在市场化和城市化进程高速推进的现阶段，我国基层社会因结构转型和利益调整而产生的矛盾、纠纷和冲突也越来越尖锐化，这对我国基层政府提出了新的挑战。从《读本》中可以发现，村（城）镇建设、征地拆迁、招商引资、工程项目建设、农村集体土地流转、财政管理等涉及经济建设工作，是目前镇乡（街道）的中心工作。一方面，镇乡（街道）要承担上级政府布置的综治维稳、征地拆迁和招商引资等繁重复杂的职能和任务；另一方面，镇乡（街道）还要承担向辖域民众提供基本的公共服务，诸如就业、医疗、卫生、教育、保险、安全等社会保障，以及城镇管理和公共事业服务等职能。在现行的压力型体制下，以现有的编制和人员，镇乡（街道）几近疲于奔命，穷于应付。镇乡（街道）的困境表明，公共服务功能的缺失和社会建设的滞后已经成为我国政府面临的棘手而又亟待解决的问题。
    在社会转型和市场机制日趋成熟的背景下，镇乡（街道）如何转变政府职能，重新定位和调整政府的角色、正确处理好政府与市场的关系？如何加强基层政府的制度创新能力，提高政府的行政能力？基层政府如何从发展型政府转变到公共服务型政府，政府的职能从经济发展为中心转变到以公共服务为中心？这是今后我国政府改革的主要目标，也是有待于《读本》的作者在修订过程中进一步探讨的问题。