三明市构建大调解工作机制的实践与思考

当前，随着经济社会发展，我国进入了社会转型期和矛盾凸显期，传统的纠纷防范和解决机制部分失效，涉诉上访案件和群体性事件进一步增多。面对这一新形势，三明市委、市政府根据形势发展需要和中央要求，积极探索建立“党政领导、政法牵头、司法为主、各方参与”的诉讼调解、人民调解和行政调解“三位一体”的大调解机制，并在实践中取得了良好效果。
　　一、构建大调解机制的基本做法
　　大调解机制是指在党委、政府的领导下，司法机关、人民调解组织和行政主体分工合作、相互支持，共同构建诉讼调解、人民调解和行政调解相互衔接、相互促进、相互结合的新时期矛盾纠纷的排查和处理机制。三明市大调解机制自2009年构建运行以来，两级法院所受理的各类民商事一审案件的调解撤诉率由原来的70%提高到85%，位居全省法院前列，新华社、中央电视台、《人民法院报》、《福建日报》等多家媒体分别对此进行了宣传报道。全市各调解组织共排查矛盾纠纷25667件，调处25667件，调处率100%；调解成功25025件，调解成功率为97.4%。全市“四无”（无民间纠纷转化为刑事案件、非正常死亡、群体性械斗、群体性上访）村居（社区）达73%。同时，还涌现了“全国指导人民调解先进单位”“全国人民调解工作先进司法所”“全国人民调解工作模范调委会”“全国模范司法所长”“全国模范人民调解员”等一大批先进集体和先进个人。其主要做法有：
　　（一）构建大调解组织体系，促进调解组织形成网络
　　近年来，先后建立的调解组织主要有：在全市乡镇（街道）全部建立了规范化的人民调解委员会，全市100%的村（居、社区）全部设立首席调解员，每一个联防联调组设一名纠纷信息员；在市、县两级国土资源系统设立了人民调解委员；在各县（市、区）成立医患纠纷调解委员会；在交警部门设立道路交通巡回法庭；在县（市、区）工商局设立“12315调解工作站”。截止目前，全市已建立起规范化调委会2332个，其中村居1854个、企事业296个、区域性38个、乡镇142个，同时还成立了11个边界联合调委会、78个行业性调委会，一个纵向延伸到村（居、社区），横向覆盖各区域、各行业以及社会管理各个方面的大调解组织网络已基本建成。
　　（二）发挥法院在调解中的主导作用，积极推进诉讼调解机制的构建
　　近年来，三明市两级法院以司法为民为宗旨，将诉讼调解案件范围涵盖至民事、刑事、行政和执行等各个方面，贯穿于立案、审前、审中、审后判决前等各个环节，努力在大调解中充分发挥法院的主导作用，并以诉讼调解作为构建大调解工作机制的重点环节来突破。
　　1、积极建立暂缓立案制度，充分发挥法院的诉前调解作用。为加强诉前调解，各基层法院先后成立了调解速裁庭或调裁组对案件实行繁简分流，审理依照法律规定适用简易程序和当事人自愿选择简易程序的民事案件。立案庭收到民商事案件的起诉状后，经审查，凡是确定能够与被告取得联系并且有调解可能的案件，在当事人签署《诉前调解确认书》后，暂缓立案，交由调解速裁庭（调裁组）做调解工作，调解速裁庭（调裁组）立即启动联动调解机制，委托或特邀有关部门进行人民调解、行政调解、行业调解，调裁组的调处时间为15个工作日（实际平均处理周期在一个星期以内），不论是否能够达成调解协议，均应将案件材料交回立案庭正式立案。案件调解成功，如果当事人希望法院出具“调解书”，参照民事诉讼简易程序。暂缓立案、调解速裁制度的实施，大大提高了司法调解在审判工作中的比重，提高了办案效率，有利于当事人节省诉讼成本和人民法院节省司法资源，有利于人民法院民事审判达到“案结事了”目的。
　　2、探索构建行政诉讼协调和解机制，发挥法院在行政诉讼案件中的和解作用。三明市两级法院根据最高人民法院的有关精神积极探索行政诉讼协调和解机制的建构，将协调和解作为审理行政案件的一项程序要求贯穿于行政审判全过程。一是根据当事人双方合意，参照民事诉讼自愿公正、兼顾利益平衡的原则，根据案件的不同情况，一案一策，找准问题的切入点，采取灵活的协调方法，积极做好当事人的思想工作，确保案结事了。二是坚持依法协调，保护行政相对人的合法权益。对行政主体存在的问题及时发出司法建议，促使行政机关主动改变、及时撤销违法行政行为，对行政相对人加大释法析理力度，做好细致深入的释疑解惑工作，促使诉讼原告主动撤诉。行政诉讼协调和解机制的运行，取得了明显的社会效果，行政上诉案件明显减少，上访、申诉极少，既减轻当事人的讼累和法院的审判压力、节约诉讼成本和司法资源，又提高了政府权威和行政行为的公信力，为构建和谐社会发挥了积极作用。
　　（三）坚持以司法为主、“四调”联动，构建多元化调解衔接机制
构建司法为主的“四类调解”联动机制，即：构建诉讼调解与人民调解、行政调解、行业调解联动联调，引导并借助社会力量参与调解，形成诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。
　　1、完善法院调解与人民调解相衔接的机制。法院以人民调解组织为依托，设立调解联络室，由司法局选聘综合素质较高的人员担任联络室人民调解员。对复杂疑难案件，法院及时给予帮助指导，对于未能调解成功的案件，引导当事人前往法院诉讼；对达成调解协议的案件，当事人可以向法院申请司法确认或者由法院经审查后制作调解书，充分发挥了法院和人民调解组织各自的功能优势，既缓解了法院办案压力，又提高了人民调解的公信力。全市法院在1854个村（居）、296个企事业单位和78个行业性调解委员会设立了调解联络室，聘任调解员18939名。2009年，全市人民调解组织共排查出矛盾纠纷16542件，调处16524件，调解成功16155件。
　　2、建立诉讼调解与行政调解联调机制。针对交通事故逐年上升的新情况、新问题，各基层法院纷纷成立了道路交通事故巡回法庭，以常驻交警模式或定期巡回模式开展工作。对交通事故赔偿纠纷，交警调解已达成调解协议的予以司法确认，交警调解不成的，由巡回法庭受理，再行调解，避免了交警调解执行难、耗时长等问题。大田县交通巡回法庭通过就地立案、就地审理、就地调解、就地送达、就地执行，开辟出了一条交通事故调处的快速通道。自2007年设立以来，共受理交通事故案件1021件，100%审结，涉案总标的2000多万元，其中调解结案1000件，调解率达98%，为确保辖区交通的畅通提供了有力的司法保障。此外，法院派驻乡镇人民法庭还与当地警务室、司法调解室联动调处治安案件，形成相互配合、调解互动的多元化纠纷调解新格局，既方便了群众诉讼，又盘活了社会综治资源。
　　3、探索建立诉讼调解与行业调解联动机制。法院加强与行业协会、群团维权组织的联动配合，积极推进重点领域调解组织建设。如与工会联合设立劳动争议巡回法庭和调解中心，与妇联、共青团等群团组织密切配合，设立妇女维权站、青少年维权岗等，形成化解社会矛盾的合力。同时，党委、政府在国土、林业、劳动、医疗等重点行业牵头成立调解委员会，落实各行业的调解职责，强化其调解职能，这一机制建立和健全后，注重排查疏导、联动化解，仅市、县两级医疗纠纷调解委员会成立一年来，就共受理医疗纠纷60件，成功调解54件，有效化解了多起可能引发群体性事件的医疗纠纷，切实维护了医患双方合法权益。
　　（四）积极创新培训内容和方式，不断提升调解员队伍素质
　　提高调解工作的科学化水平，关键在于提高调解员队伍的整体素质。为此，法院和司法局坚持狠抓队伍的教育培训，不断创新培训内容和方式。在培训内容方面，认真制定培训的详细计划，联系调解工作的实际，开展法律知识、诉讼程序和调解技能的培训。同时，还在培训方式方面，积极转变培训理念，创新培训方式，变传统的“单向指导”为“双向互动”，法官与人民调解员互相学习，取长补短，经验共享，共同提高。一方面，各司法局与人民法院积极沟通协调，主动邀请法官指导人民调解的业务工作，通过现场学习、具体指导、巡回办案、典型示范、调解经验交流等途径，使人民调解员队伍素质和能力得到有效提高。另一方面，法院也要求法官虚心学习人民调解工作所累积起来的有益经验，学习他们的调解方式、调解依据以及调解语言，不断提高自己运用经验解决纠纷的能力。
　　二、完善大调解机制的思考
　　去年以来，三明市构建大调解机制虽然取得了明显进展和一定的成效，但毋庸讳言，与中央构建大调解机制的要求，与社会矛盾凸显期的形势发展要求，与人民群众的期待，还是存在着一定距离，主要表现在：一是调解资源的整合力度急需加强；二是司法确认程序尚待进一步完善；三是大调解的保障体系尚不够健全。围绕这些问题，笔者进行深入思考，认为完善大调解工作机制，应着重处理好以下几方面的关系。
　　（一）要处理好司法行政部门与各调解部门的关系，完善调解工作的协调机制
　　“大调解”机制作为一种社会矛盾纠纷解决机制，它使民间调解、治安调解、信访调解、行政调解、诉讼调解有机结合，一方面能够强化、整合各相关部门调解职能并优化社会调解资源；另一方面可以突显政府部门依法行政、司法部门依法救济的重要性。它的运行基础并不是仅仅依赖于一个新建的机构，包揽各相关部门的调解职能或越俎代庖地代为履行各相关部门的调解职能，而是有赖于各相关部门调解工作网络的健全、调解工作触角的延伸以及调解职能的充分发挥。网络健全能够及时获取社会矛盾纠纷信息，做到抓早抓小抓苗头，及时进行多层面调处，保证将社会矛盾纠纷解决在村（居）、解决在基层。工作触角延伸能够有效进行预防，实现调解工作的“以防为主、调防结合、多种手段、协同作战”的预期。而上述工作要到位，都必须依赖于各相关部门调解职能的充分发挥。为此，司法行政部门应注重加强与其他部门之间的协调配合，积极推动信息联通、工作联动和矛盾纠纷的联排、联防、联调，形成了推进社会矛盾纠纷化解工作的强大合力。同时，积极整合各方面调解资源，实行“诉调对接”、“公调对接”、“检调对接”和“访调对接”，促进人民调解、司法调解和行政调解的有机结合，提升化解矛盾纠纷的整体合力。
　　（二）要处理好调解协议与司法确认的关系，完善调解工作的衔接机制
　　对非诉讼调解协议进行司法确认，增强非诉讼调解协议的法律效力，是完善大调解工作机制的重要环节。
　　1、必须明确法院的角色定位。人民法院在推动司法确认机制建设时，应该明确自身的角色定位。一方面，要发挥司法能动性，加大对调解组织的指导力度，循序渐进地帮助人民调解、行政调解组织树立解纷权威。另一方面，人民法院也要同非诉讼调解之间保持一定距离，不能过分介入甚至干预人民调解、行政调解，待人民调解重塑权威之后，应当及时收缩、回复被动裁判的司法本位。
　　2、必须完善司法确认流程。便捷性是司法确认与正常诉讼程序的基本区别。为实现通过非诉讼调解加司法确认方式解决纠纷的便利、快捷，运转流程必须顺畅、高效，特别是在引导前来法院立案的当事人选择非诉讼调解时，应当明确告知当事人寻求人民调解的案件类型和条件、快速联系当事人的办法、人民调解工作室的即时调解程序及其与法院立案调解之间的关系，避免程序繁琐，真正方便当事人。
　　3、及时建立健全防错纠错机制。一要严格审查协议内容，避免瑕疵协议被确认，损害当事人利益、影响法院威信或无法执行。二要严格审查当事人的动机和目的，避免恶意串通损害他人和社会利益、诉讼欺诈或冒名顶替损害另一方当事人合法权益等恶意协议被确认。三要防止已确认纠纷再次进入诉讼程序。四要建立有效的纠错机制，根据现行法律规定，只有生效的判决、裁定以及支付令才能通过审判监督等程序予以纠正。鉴于司法确认程序与督促程序在法院只作书面审查、迅速做出决定等方面的相似性，应允许错误的司法确认决定书通过院长发现的方式裁定撤销。
　　（三）要处理好调解工作的实践要求与保障要求的关系，建立和健全调解工作的保障机制
　　建立大调解工作机制是一项系统工程，在其实践方面有较高的要求，其机制要有效正常运行，必须提供人员素质、经费和法制等方面的有力保障。如果忽略了其保障要求，其工作机制的效能势必受到影响，其实践方面的要求势必难以实现。为此，必须突出抓好以下几方面的保障：一是队伍素质保障。我市现有人民调解员大都是由村（居）民委员会的干部兼任，缺乏专业的人民调解员，建议由政府购买公益服务性工作岗位，在各人民调解委员会聘用一定数量的专职调解员。同时，积极发展法律工作者、专业领域人员为兼职调解员或志愿者；开展调解员等级评定工作，分初、中、高三级对现有调解员进行评定，并将其作为聘用的重要条件予以考核；加强调解员的培训，提高调解队伍的理论水平、工作技能和实战经验。二是经费保障。为充分调动调解人员的工作积极性，稳定基层调解队伍，确保人民调解工作健康、稳定开展，必须建立人民调解工作经费保障机制，使调解工作“有场地做事、有专人干事、有经费办事”。三是工作机制保障。要着力建立调解工作的激励和约束机制，坚持把大调解工作实绩与相关人员的表彰奖励和经济待遇相挂钩，不断激发法官和调解人员的积极性。党委和政府每年应组织对各地、各部门社会矛盾纠纷大调解工作的开展情况进行检查考核，表彰一批先进单位和先进个人。对因工作不力或隐瞒情况，酿成重大治安问题或群体性事件，造成严重后果的地方和单位，坚决行使社会治安综合治理“一票否决”权，对有关领导和责任人员要追究责任，严肃处理。四是法制保障。两级人民法院要认真贯彻落实最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，以提高非诉讼调解工作的法律权威性，增强诉讼外调解协议的法律强制约束力，使当事人可以在程序保障与效率，公正评价与利益协调之间寻求平衡点，最大限度满足自身的要求。同时，也增强了双方当事人的自我约束力和社会信任度，真正使大调解工作纳入法治轨道。

　　（作者单位：中共三明市委党校）