对深化集体林权制度改革模式选择的粗浅探讨

开始于2003年的集体林权制度改革，很大程度上激活了多元主体造林营林的积极性，创新了林业服务机制，促进了林业产业快速发展，但由于受一些不可预见因素影响，遇到了一些直接、间接影响林业有序发展、效益更大发挥、现代林业建设和农村安定稳定问题，急需通过深化改革加以破解。

一、面临两大矛盾及其相悖

近年来，林业生产管理现实中遇到的涉林矛盾纠纷多、森林资源管护难、“分散”“集约”矛盾大、村财收入减量大等问题，一些是因为林改制度执行、操作技术层面的问题，而更多是因为制度构架忽略了对两大矛盾的平衡。

一是无山、少山与山场归大户之间的矛盾。这属于不公平问题。由于“均山到户”比例有限，无山农户从原来“集体山场人人有份”的“有产者”变成与山场没有任何关系的“无产者”，觉得集体山场“均山权”被剥夺，而且群众长期以来“自砍自用”的习惯却被山场私有者限制，造成农民与原本共有集体山场的情感和利益纽带被切割，当看到有山农户、承包大户从山场受益大，心理不平衡，直接产生逆反情绪。主要表现在小题大作式纠纷、高价刁难式阻挠、蚂蚁搬家式盗伐、幸灾乐祸式隔岸观山火、法不责众式一起不交林地使用费等。

二是均山到户、分散经营与现实生产管理之间的矛盾。如果全部实行“均山到户”，必然出现山场切块分片过多，难经营、难管理、效益难发挥等系列问题。如因各时期政策及山场立地条件有别逐片分山等，造成有的农户有自留山、承包山、新“均分”山，一户不多的几亩地却分布多处，经营不方便；如因山场分户后被分割成众多的小片，因地物标不明显，造成界难定、图难制、证难发、事难管、法难执等问题，再因片数多、林权主体多，造成林权业务管理工作量大而事杂、涉林矛盾纠纷数多而难调、林地使用费集体拒交而难收等问题；再如有的农户只图眼前利益或解手头之急，将已分的山场私自转让，因权源资料的不全或管理不善，多手转让后，往往产生矛盾纠纷，混乱了山场管理秩序。

综合以上两对矛盾，似乎让人感到陷入不均山到户不能体现公平，要均山到户却经营管理难的两难境地。如何调和这对两难新矛盾，就是深化集体林权制度改革必须要突破的核心问题和要完成的重要任务之一。

二、对林改任务的探索性理解

林改的总体任务是明晰产权、承包到户；总体目标是逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐。因此可以这么理解，改革中设置的制度、模式没有跳出总体任务，有利且能够或更大程度上实现总体目标，那么所选的制度、模式就是符合林改政策精神的，应该得到支持和肯定。关于林改总体任务可以有以下五点解读。

1、明晰股权是明晰产权的一种形式。产权是经济所有制关系的法律表现形式，它包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。具体而言，产权的表现形式有原始产权（占有、使用、收益、处分的权利）、法人产权、股权和债权。林改中要求的“明晰产权”应该是要分清、确定林地的使用权和林木的所有权、使用权，其核心是体现在收益权上。从产权的表现形式上看，明晰产权显然可以落实为明晰股权，进而实现收益权。

2、承包到户核心目标是收益权到户。家庭承包是始于上个世纪八十年代初农村土地联产承包改革而形成的农村基本经营制度。这一形式因体现土地承包经营的责、权、利的统一而激活农民种田的积极性，最大程度地解放了农村生产力，为农业生产发展发挥了极大作用。能如此，是因为让农民群众拥有经营收益权并从中受益。集体林权制度改革强调承包到户，其核心目标是实现收益权到户。

3、承包到户可以落实为分股到户。当前，一些家庭承包的农村土地因规模经营需要走向流转，流转后农民以租金或持股分红的形式实现收益。也就是说，一些承包农田的农户已顺应农业发展规律，走向持股收益。同样，目前林地承包到户，只要村民理解、接受，也可以一步到位，直接实行分股到户，避免山场分后失管、分而难合（难流转）等问题，实现合作规模经营和持股分红收益。

4、均山到户或有山到户要因村而定。均山到户是承包到户的公平体现和具体要求，要落实的是村民应有的均山权。那么，要如何把握均山到户或有山到户呢？首先，要满足村民均山期望，保障分山耕山权益。其次，村集体应该保留一定比例的山，用于灵活经营以便从中取得部分村财收入，或国家公共工程建设征占用调剂。而留多少分多少的比例要综合以上两个因素和该村山场面积大小而定。因此，均山是把村民代表表决通过的均山比例范围内的山场进行均分，而不能把全村山场都分了，实际上只能做到有山到户。

5、分股到户与分山到户目标完全一致。强调分山到户，做到每位村民有山有证，突出的是实体到户，让村民拥有实物资料（山林），再通过经营管理、转让、入股合作等形式实现实物收益或财产性收益，从而让农民增加收入——这是集体林权制度改革的目标之一，落脚点是实利到户。而通过直接分股到户或逐步走向股份合作，让有劳动能力和愿望的村民参与生产管理获得劳动报酬收益，同时还可以与未参加生产的村民一起获取股份分红收益，也照样实现实利到户，而且还将因集约规模经营而达到实利更大化目标。

三、深化林改要促推股份合作模式

应用上述对林改任务的探索性解读，反观上文提到的两大矛盾，不难发现“分股不分山、分利不分林”的股份合作模式是调和矛盾、破解难题的首选模式，应该在深化林改中大力倡导、推进。因此，要以“能联（股份合作）促联，不联则单，以联为主，规模经营”作为深化林改的指导原则之一。

1、股份合作模式是可行的。一是股份合作模式得到实践检验认可。我县已有16个村以股份合作形式经营山场，并取得成功，不仅把林管好了，而且参股村民每年可以从中分红，最多每人每年可分近300元，同时，村集体还可从中获取一定的村财收入（林地使用费等），得到农民群众和基层干部的普遍肯定和欢迎。二是股份合作模式符合事物发展规律。无论是农业还是林业，集约规模经营都是必然趋势，这是由事物发展的规律决定的。从农业来看，走过30年的分田到户、分散经营，又面临土地流转集约的问题。而在现实流转中，经营大户要经营成片农田，往往碰到农户要价不同、甚至故意索要高价而困难重重。时至今日，面对深化林改，应该理性避过此类问题。三是股份合作模式可以解决众多问题。推广股份合作模式，让全村或大部分农民持股，可以调和无山、少山与山场归大户之间的矛盾，因此矛盾而引发的不公平等系列问题就迎刃而解；实行股份合作模式，使原本分散或将要分割成众多小片的山场连成一体，可以调和均山到户、分散经营与现实生产管理之间的矛盾，因此矛盾而带来的众多问题将不攻自破。如果说现存的众多问题是“火”，而上述谈到的两大矛盾是“薪”的话，采取股份合作模式就能起到“火底抽薪”的功效。四是股份合作模式能使林农收益最大化。只有集约规模经营，才有可能加大对山场基础设施及生产科技的投入，降低生产成本，提高经济效益，最大程度地增加林农收入。且集约规模经营能够做到持续投入、持续生产，确保林农每年都可从山场获得分红收入。五是股份合作模式符合中央林改精神。《中共中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）规定，“对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。”针对我县人多林少，多为陡山，且分散经营将带来众多问题等实际情况，对林地是实行家庭承包经营还是分股到户集约经营，应由村民集体决定。如果村民选择分股到户集约经营并没有违背中央林改政策。

2、股份合作模式的具体推广。一要扶强典型示范带动。要对我县现有16个村股份合作林场进行专题调研，查找运行过程中存在的财务不规范、机构不健全、管理不到位、经营不科学等操作层面的问题，进行综合分析，分类指导，逐一解决，并培育扶强这一模式，使其成为可学习可复制可模仿的示范村。二要出台政策激励推动。政府要出台扶强、推广激励政策，对推广、实行这一模式的单位（村）进行适当奖励、补助，并将该工作列入乡镇、村年度考评内容加以推进。三要坚持政府倡导与村民自愿并重原则。村民受思想观念、信息不足等因素制约，不知道、不了解对农民有益、对农村有利、对林业有效的好模式、好做法，问题不在农民。作为政府有责任、有义务宣传介绍好模式、好做法，甚至可以组织村民代表到典型示范村参观学习，让农民了解、认知，进而充分讨论，再让农民比较选择，并作适当促推，愿意合作经营的就合作经营，有多少户愿意合作经营就先实行多少户合作经营，实在不愿意的尊重群众选择，采取其他形式。四要坚持分类指导、循序渐进的原则。可按照全部合作、部分合作进行分类。主要有全村民全山场合作、全村民部分山场合作、部分村民部分山场合作3种类型。条件成熟的村，可将全部山场由全村人口持股形式进行股份合作经营，设定村集体与村民利润分成比例；考虑到有的村民有自留山、承包山及村集体需灵活经营适量山场的具体情况，可选择全村民持股部分山场的合作形式，也就是将当前可分到村民的山场作为全体村民共有资产交给合作林场经营，今后每遇到期管护承包、转让经营的山场，其林木（竹）或采伐迹地都可划入合作林场，统一经营，壮大规模；愿意按照村民小组、自然村或自愿组合的联户为单位合作经营的，可采取部分村民部分山场合作形式组建股份合作林场。通过有效经营管理，让村民切身体会到合作经营的好处后，将出现村民自愿把自留山、家庭承包山一起交给合作林场经营，或部分村民部分山场合作林场走向合并经营的新势头，最终实现全村民全部山场合作经营的好结局。（作者为县林权办副主任）