关于“反腐倡廉建设科学化”的几点思考

关于“反腐倡廉建设科学化”的几点思考

                       三明市纪委课题组

一、当前开展反腐倡廉建设存在的问题
1.监督主体和监督客体“不敢监督”与“不愿接受监督”。一是领导干部有畏难情绪。一些领导干部认为，党员广泛参与是搞群众运动，重新形成阶级斗争局面，影响党的团结统一。有的甚至认为上级把好关，就能有效地确保干部廉政善政，所以干部监督主要还是靠自我监督和上级监督，不能盲目地推行党员监督。二是权利和权力结构失衡。下级组织对上级组织，普通党员对领导干部的监督，经常处于“弱监”“空监”状态，监督权利与行政权力之间形成了怪圈，行政权力越大，监督权利对它的依附性越强。其实监督也是一种权力现象，当它掌握在人数最多，但占有的社会资源最少、获取的社会权力最少的这个阶层手中的时候，监督自然无法与权力相制衡。三是党务工作神秘化。越是需要监督的事情，越封闭得神秘莫测。如领导干部的个人及家庭财产状况、组织人事事宜、单位的财务收支、重大工程的招标投标等等。只有少数的党员和基层干部认为自己“知道”党内事务特别是是重大事务。党务工作的神秘化，与当前普遍施行的村务公开、企务公开、医务公开、政务公开等工作不相适宜。党务工作是否公开、公开到什么程度、在什么范围内公开，是到了值得思考的时候了。四是监督缺乏机制保障。现实中，党员行使监督权的实际平台太少，向纪检机关举报风险很大，而党员民主权力受到侵犯时又很难及时得到救济。这真实反映出监督主体“不敢监督”的客观原因。五是党员监督动力不足。在一些地方，党员监督常常主要表现为离退休党员对在职党员的监督。这恰恰从侧面反映了大多数在普通岗位上的党员难以实施监督的尴尬境地。
2.农村集体资金、资产、资源管理成为农村干部违纪违法行为易发多发之地。一是财务管理不规范。有的村开支不经集体研究，大额支出不讨论；有的干部自用自批，村民主理财公章在村干部手中，理财小组形同虚设；有的假公济私，挥霍浪费，借机中饱私囊，乱发福利等；有的由于村干部自己收款、长期不报账，造成无法正常结账；有的村收款开具非统一收据，开支白条入账；有的报销凭证不够规范，支出手续不完整。二是资产处置不规范。主要表现在集体资产家底不清、产权不明、无资产台帐等，特别在资产的管理、使用、处置等方面没有严格按规定执行，如在山林、滩涂、店面房产、集体企业等集体资产的发包、出租过程中，存在着程序不合法、手续不完整、上交承包费用的方式不规范等现象，有的是个别村干部说了算，有的集体资产处置未经村民大会或者村民代表大会通过。三是工程建设不规范。个别村干部利用职便，对村里的工程建设不公开招投标，既使招标也搞那种“钦定”的邀请招标或暗箱操作。一些村工程建设中存在“轻质量管理，重成本节省”的思想，如农村道路等，在建造过程中时常会出现管理真空，手续不规范，隐蔽工程没有人监管联系。部分村的建设工程没有承包合同，有承包合同的往往条款内容不齐全，如未写明付款方式等内容。有的村干部在工程建设中，通过虚增工程量、虚开发票、提前超额支付工程款等手段，从中获取不正当利益。四是资金管理不规范。主要表现在专项资金没有专款专用，甚至一些村干部利用职便，采取收入不入帐或虚报支出等手段，侵占、挪用专项资金。此外，农村土地征用款管理发放漏洞较多，村干部虚报、截留土地征用款现象仍时有发生。五是村务公开不规范。个别村由于思想认识不到位、群众意识淡薄，公布的内容、形式、时间都不符合要求，有的村重大支出项目没有专项公布，实质性内容公开不细，有时甚至是走过场。
3.现阶段反腐倡廉宣传教育工作中存在的问题。一是反腐倡廉宣传教育的针对性不强。有的同志认为“大宣教”就是反腐倡廉宣传教育什么都要管，什么都要拿抓，影响了宣教工作的开展。有的单位对领导干部的教育还存在“盲区”，没有突出反腐倡廉教育的层次性，搞成了全员教育，冲淡了重点，以致有的人说，“领导有病让群众吃药”。二是反腐倡廉宣传教育形式的格式化问题。现在的各类教育活动千篇一律都要经过学习动员、查找问题和整改提高三个阶段。这种格式化的倾向导致此次教育套搬彼次教育，领导的学习心得、读书笔记甚至连民主生活会的发言都由秘书代劳，整个活动只有文书、秘书几个人忙于文字游戏。三是反腐倡廉宣传教育活动缺乏灵活性。从面上看，目前除了一些好的典型案例电视教育专题片外，可供基层选择的好的反腐倡廉教育的教材很少，富有震撼力、鲜活性的书面教材更少；从反腐倡廉的实际看，没有很好地把教育寓于丰富多彩、大家喜闻乐见的活动中，未采取行之有效的教育方式和方法。通常是简单地从政策条文、纪律规定到对个人的要求，照本宣科。四是反腐倡廉宣传教育存在自相矛盾的问题。生活中经常会有这种情况：在大张旗鼓地宣传反腐倡廉的同时出现公款吃喝，红白事大操大办的现象；在台上宣讲艰苦奋斗，杜绝腐朽现象，在台下讲排场，讲灯红酒绿，倾本地之财、色、物博取上级的欢欣。这种不正之风的盛行使恪守道德规范的行为得不到应有的肯定和褒扬，反而受到嘲讽和打击。五是反腐倡廉宣传教育缺乏前瞻性。我们的反腐倡廉教育主要是针对国家公务人员、党员领导干部，忽视了对青少年学生的教育。在大、中、小学中很少有反腐倡廉教育的专题授课，也缺少反腐倡廉教育的内容。如果不从现在起，对青少年学生进行反腐倡廉的教育，任其思想观念的自由形成，我们就可能犯下无法弥补的过失。
4.基层纪检监察组织职能没有得到充分发挥。一是人员精力不足。基层纪检监察干部兼职过多，其中纪委副书记90%以上兼任党政办主任或站（所）负责人，而纪委委员实为挂名，实际上大多乡镇和部门均是纪委书记（纪检组长）一人开展纪检监察工作。同时，由于纪委书记（纪检组长）往往分管大量的工作，加上单位主官往往认为纪检监察机构是管人、执纪的，说话有分量，往往不分谁主管，就简单地把一些本不该纪委管的事交给纪委去处理，导致有时只能顾此失彼、忙于应付。二是管理体制存在弊端。当前，纪检监察系统实行的是双重管理体制，上级纪委主要负责下级纪委的业务指导，而在人事任免上则由各级党委决定。由于基层纪检监察组织的人、财、物都不属上级纪委统一管理，平时工作以单位日常工作为主，没有做到专职专责，乡镇纪检监察工作长期处于被动应付状态，县直单位纪检监察工作有的已多年不办案，处于“开开会议，订订报纸”的状态。三是队伍素质参差不齐。当前基层纪检监察干部的执纪执法水平普遍低下，系统的专业知识培训需要进一步加强。上级纪委每年都对基层纪检监察干部举办短期培训班、以会（案）代训或组织自学，但由于受培训深度、广度、速度的限制，有的培训完后就离开纪检监察岗位，新来的同志又不熟悉业务，以致其遇到政策性、业务性的问题把握不准；线索无从找起，有案查不出；办出来的案子不是“夹生饭”就是“炒现饭”等等。四是待遇保障无力。纪检工作是一项得罪人的工作，经常在干部测评、考察中票数相对不集中，且没有经济工作突出，成绩不易显露，因而影响了纪委干部的提拔进度。目前系统内部上下左右的流转不活、出口不畅，部分纪委书记和纪检组长，在同一工作岗位上一干就是十几年，严重影响了他们的工作热情。由于财政运转艰难，使得乡镇没有单列的办公办案经费，容易出现乡镇纪检干部先垫付报刊征订款、办案差旅费等现象，有的甚至办案差旅发票两、三年都无法报销。
二、对策建议
1.监督与权力相伴而生，对权力的运行象“盯人战术”那样紧紧地“看住”，是监督的基本功能和核心内容。在现实中，监督的行使总遇到难以消除的障碍——“不敢监督”与“不愿接受监督”。一是要被监督者——领导干部自觉接受监督。要解决这个问题，仅摆出接受监督的姿态是不够的，更重要的要有自知之明。我国古语说“当局者迷，旁观者清”，一个明智的权力拥有者，应该明白自己的能力有多大，视野有多宽，还应该知道自己有什么弱点；除此之外，还应该有高度的责任感，常感到“如临深渊，如履薄水”，能真诚地希望得到监督的帮助。由此，组织上在考核提拔干部的时候，应当把是否有“自知之明”之心和是否具有高度的责任感作为重要条件加以考虑。二是要善于从外部监督中吸取发展动力。对党组织而言，应当牢记邓小平同志关于“共产党要接受监督”（《邓小平文选》第一卷，271页）的告诫和嘱托。外部监督是一种重要的外部压力，一个政治组织的发展，与来自组织外部的监督和推动是密切相关的。监督的要义在于对公共权力运行的控制，在于防止和纠正公共权力的滥用，保障公共权力的行使更趋科学化和合法化。总结建国以来党执政过程中的经验教训，我们清醒地认识到，党之所以曾经犯了许多错误、甚至是重大的错误而得不到及时地纠正，其重要原因之一就在于缺乏有效的监督机制，尤其是外部监督。我国几十年的社会主义政治实践，已经形成了一个比较系统的外部监督体制，如：立法机关与司法机关的法制监督、人民政协与民主党派的协商监督、人民群众与社会团体的社会监督及传播媒介的舆论监督，但从目前客观来看效果并不理想，还应当在政治上实现力量整合和体制完善，既要坚持党的领导地位，维护全国政治力量的统一性，又要能够充分发挥人民代表大会等外部组织机构的监督作用，不断实现监督力量的整合和体制的完善。
2.加强农村“三资”管理工作。一是推行阳光管理，实现主体民主化。积极推进民主理财，把财务管理权交给群众，在各村建立起多个民主理财小组，民主选举产生村务监督委员会。建立健全《村务公开实施细则》、《村级财务管理制度》等一系列制度，对村级“三资”管理明确具体的操作规范，并在村（组）务公开栏上对外公开。严格落实财经纪律制度，同时加强票据的规范性和合理性管理，加强村级“一把手”的监督，管住管钱的人、管钱的手和管钱的笔。二是推行制度管理，促进程序规范化。推行“专户制”，即农村财务服务中心根据有关制度的规定，对项目资金、征地拆迁资金、惠农政策资金等专项资金实行专户管理，有些惠农资金可通过银行直接转到农户的银行帐户。对村级集体资产，及时进行清查核实，界定资产权属，明确产权关系，搞好产权登记，建立管理台帐，每半年将资产状况进行公示。坚持民主公开程序，通过招商引资、发展三产等形式，开发和利用土地等资源，提高集体资源综合效益。三是推行跟踪管理，确保监督全程化。积极探索全程跟踪管理的长效机制，实现农村“三资”管理的全程监控。①要调整充实村民主理财小组。一方面，重点加强票据管理，凡不符合财经手续的票据均拒绝入账，并杜绝白条入账现象。另一方面，加强资金监管，在资金管理上实行封闭运行。②坚持村民代表大会制度，在大额资金使用、资产处置和资源开发利用等方面，实行村民代表大会票决制。坚持村务监督委员会制度，村务监督委员会每季度对村级财务进行全面审核一次，每年年终由村务监督委员会对村级资产等实物进行清查，并将清查结果进行公示。③部门监督全方位。坚持干部离任审计，坚持季度审计制度，坚持定期检查制度。
3.加强和改进反腐倡廉宣传教育，保证反腐倡廉教育不断取得实效。一要抓住关键环节，完善大宣教工作的格局。建立和完善宣教工作的格局，必须建立强有力的领导责任机制。要把反腐倡廉宣传教育纳入党风廉政责任制中，明确“一把手”是党风廉政教育的第一责任人。二要把握重点，加强对领导干部的反腐倡廉教育。要经常通过党校培训、读书思廉、中心组学习、座谈会等多种形式树立正确的权力关，加强对领导干部的反腐倡廉教育，使领导干部“常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心”，切实增强纪律观念。三要因人施教，开展不同内容、不同形式的廉政教育。要根据党员干部的工作岗位、业务特点的不同和思想状况的差异，勇于探索，大胆创新。将“一锅煮”的笼统教育方式变为分层施教、因人施教的“分灶式”教育方式，“单一性”的传统教育方式变为“多样性”的现代教育方式，“我说你听，我写你看”的被动“灌述”方式转变为“互动式”主动教育方式。四要以正面教育为主，营造反腐倡廉宣传教育舆论氛围。要充分运用各种宣传工具营造反腐倡廉的思想氛围，让反腐倡廉的思想、意义、成果等经常不断地传遍千家万户。要通过正反典型教育营造反腐倡廉的现实氛围，大张旗鼓地开展正反典型宣传和教育，弘扬正气，打击歪风，倡导廉洁光荣、腐败可耻的社会风尚。五要有前瞻性，加强对青少年学生的反腐倡廉宣传教育。要把反腐倡廉教育内容渗透到小学思想品德课和大、中学政治课之中，与理想信念、遵规守纪、道德品质等教育有机结合起来，紧密结合青少年学生思想的特点，活化教育的方式方法，通过组织丰富多采的教育活动，潜移默化，润物无声；培养青少年正确的价值观念和高尚的道德情操。
4.充分发挥基层纪检监察组织职能。一是引进竞争机制，努力确保基层监察组织的用人质量。乡镇纪委和科局级单位纪检监察室主任的提拔，要在广泛征求群众意见的基础上进行，要推行公开选拔、任前公示等制度，采用考试竞争等方法，真正把思想政治水平高、作风过硬、原则性强、文化层次高，年轻有为的同志提拔到这一岗位上来。而对于那些不敢坚持原则，对工作不负责任，群众口碑不好的人，坚决果断地予以调整。二是加强内部管理，切实增强基层纪检监察组织的凝聚力。要专门建立管理科室，对基层纪委（纪检监察室）实行统一管理，编制单列，从所在单位和部门分离出来，工作直接对县纪委负责。在县直单位，可以在两个或两个以上业务性质临近的部门或单位共设一套纪检监察组织，但为了确保基层纪检机构开展工作的需要，基层纪委（纪检监察室）至少要配备3人。要建立健全各项考核奖惩制度，形成科学化、规范化的内部管理机制。三是注重业务培训，不断提高基层纪检监察组织的战斗力。可采取集中分散相结合的方法，通过教师授课、录像辅助和结业测验等形式系统培训，分期分批抽调基层纪委书记（纪检监察室主任）到县纪委主要业务科室进行挂职培训。培训期间基层纪委书记（纪检监察室主任）暂时与本单位脱钩，以县纪委人员的身份开展工作，早日成为纪检监察工作的中坚力量。四是搞好干部交流，始终保持基层纪检监察组织的旺盛活力。实行干部交流，改变工作环境，可以使纪检监察干部放下包袱、解除顾虑、大胆工作，秉公执纪、廉洁从政，对纪检监察干部的健康成长有好处。交流的办法主要有：①选派干部到基层带职锻炼；②纪检系统的交流；③易地交流。纪检监察干部的交流，既要教育干部以党和人民利益为重，又要关心爱护他们，帮助他们解决实际困难。