论政协专门委员会建设的若干关系

论政协专门委员会建设的若干关系

◎ 广州市政协重点课题组

　　

《中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则》明确：“专门委员会是常务委员会和主席会议领导下的工作机构”[1]。专委会工作是人民政协的基础性工作，专委会的建设关系到政协履行职能、发挥作用的成效，关系到政协的社会形象和影响力。政协从设置专委会以来，特别是1994年政协章程修订时第一次将专门委员会作为工作机构明确载入章程以后，专委会机构逐步完善，工作日趋活跃，作用越发重要。新世纪新阶段，随着中共中央对政协工作的新要求、新部署的提出，尤其是2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》对发挥政协专委会作用作出了明确的规定，政协专委会工作迫切需要进一步改进，专委会建设也迫切需要进一步加强。专委会的建设涉及到内部运行机制以及外部工作条件等方方面面的关系，因此，认真研究并处理好这些相关关系十分必要。

    一、处理好机构设置上专业性与综合性的关系

　　政协专委会的设置大体上可概括为两种类型，一类是侧重专业性的，如经济委员会等。另一类是体现综合性的，这当中又有两种不同的情形，一种是由于在社会生活中有密切联系或专业上有连带关系的综合性的，如教科文卫体委员会、人口资源环境委员会等；另一种是由于政协职能特色所带来的综合性的，如提案委员会、文史和学习委员会等。早在政协专门委员会的前身“工作组”成立之初，周恩来就非常精辟地概括了成立专委会的目的：“一是为了使政协工作有个经常性；二是便于分门别类地进行工作”。1994年修订的《中国人民政治协商会议章程》规定：“中国人民政治协商会议全国委员会根据工作需要，设立若干专门委员会及其他工作机构”[2]。但是，时至今日，各地政协在专委会职能分类、名称、个数等方面的做法五花八门，专委会机构设置的规范原则还有待进一步明确。

　　一般说来，地方政协专委会机构设置的总体原则把握，一要便于分门别类，注重规范专业性分类。政协专委会为便于同政府有关职能部门的协作和配合，在设置上要体现一定的专业性，但没必要也不能一一比照政府职能部门设得过细、过专。同时由于地方政治经济生活特点和需求各异，因此政协专委会的设置也需因地制宜，不应搞“一刀切”，门类齐全地照搬照套。但在经济社会发展水平相近的地域范围内，则应该尽量统一，以便于政协专委会之间的工作交流。二要从地方政协编制普遍偏紧的现实考虑，适当讲究综合性。应从政协履行职能的特点出发，注重专委会工作的政治性和社会性，在机构设置应适当讲究综合性，在人员编制的分配上注意体现专委会的工作执行力量和统筹服务功能。三要从体现政协职能特色出发，注重新的探索和研究。提案、文史、视察、反映社情民意等，这些都是体现政协独特优势和职能特点的重要工作。可从体现政协特色出发，探索设置一些新的综合性的专委会，如视察工作委员会，反映社情民意工作委员会等，基层政协也可考虑设立社区工作委员会等，以便使政协工作更恰当地分门别类地进行。

  二、处理好委员构成上“全员制”与“选配制”的关系

　　目前，专委会的委员构成方式可概括为两种，即“全员制”和“选配制”。全国政协和省级政协由于委员人数多、分布广，因此在专委会委员构成上采用“选配制”方式组成。全国政协《专门委员会通则》中规定“专门委员会的组成人员原则上为全体委员的20％左右。各专门委员会一般由40－80人组成”[3]。而目前大部分基层政协在专委会委员构成上较普遍的方式是“全员制”，即把所有委员按其工作性质、业务特长和个人选择分别编入各个专委会。

　　委员是政协履行职能的主体，也是专委会发挥作用的主体，专委会工作必须依靠委员积极性、主动性和创造性的充分发挥，专委会的优势很大程度上源于委员的优势。因此，专委会委员的合理配置和构成对专委会作用的发挥十分重要。按照全国政协《专门委员会通则》的规定：“专委会的组成应按照有利于联系各界、各方面人士，自愿、协商和便于组织经常性活动的原则，统筹安排”[4]。“专委会的组成人员，一般应具有相关工作经历、专业知识水平，有时间和精力参加调查研究等经常性活动”[5]。实际工作中，究竟采取“选配制”还是“全员制”，应根据具体情况不同而有所区别。但无论是哪种形式，都应考虑强化专委会的议事功能，使专委会朝着配置更加合理的“议事参政型”的方向逐步完善。同时要采取多种联系方式和更加灵活的工作方式，尽可能广泛地吸收委员参与专委会的工作和活动，最终使专委会工作努力做到政协委员“全员参与”。

　　为此，首先要选准配好专委会领导班子，组成议事决策机构。专委会主任、副主任人选，应从政协常委和有代表性的委员中选配，并逐步通过编制保证其专职化。地方政协则可适当选配一些兼职副主任参与议事，强化专委会的领导力量和工作成效。今后应进一步完善专门委员会内部的议事机制，以专委会主任会议的形式，对专委会的主要工作和以专委会名义形成的主要文件材料进行商议，以集思广益，提高议事的民主化和科学性，完善专委会议事工作平台。其次要围绕委员的特点和履行职能的需要不断调整和创新专委会工作思路，探索更佳途径，为在专委会工作中充分发挥委员主体作用提供有力的保证。采取“选配制”的专委会还应采取建立联系制度等方式，加强与没有参加专委会的委员的联系和工作协作，以达到紧密团结、资源整合、全员参与的目的，推动专委会工作积极活跃、规范有序的开展起来。

　　三、处理好工作范畴上建言献策与团结联谊的关系

　　贾庆林主席曾经强调：“专门委员会是组织委员开展调查研究、学习座谈、建言献策、团结联谊等活动的主要工作部门，是政协开展经常性工作和活动的主要组织者、承办者”。《专门委员会通则》明确专委会的工作职能包括：“团结和联系委员及各族各界人士，积极反映社情民意”[6]。可见，政协专委会作为常委会和主席会议领导下开展经常性活动的工作机构，既是政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能的具体组织形式，同时也是进行团结联谊、开展统一战线活动的具体组织形式。目前，对专委会工作性质和工作范畴的专业性和业务咨询的认识一般比较充分，而对其统战性和协调关系的认识则仍需深化。团结和联系委员及各族、各界人士，积极了解和反映社情民意，这既是专委会工作的内在要求，也是贯穿专委会一切活动的经常性任务。因此，政协专委会的工作范畴和视野上，不仅通过开展专题调研、建言献策等业务活动，为党委和政府决策提出专业性强的咨询意见，而且还要注意拓宽专委会的工作和活动空间，推动专委会工作贴近民生，延伸到基层，始终保持同本界别、本区域内广大群众的密切联系，把做好团结联谊各界别基层群众与专委会的日常工作密切结合起来。在开展专题调研、建言献策等活动时，在反映专业性、业务性意见建议的同时，注意从政治性、社会性的视角充实、提升内容，甚至可以直接选择协调关系、汇聚力量、维护团结、促进和谐的课题进行调研，及时反映社情民意，提出真知灼见。

　　总之，要把专委会日常工作的业务性与政治性密切结合，防止把专委会工作变成纯粹的业务行为，发挥组织上统战性的优势，团结更多的人，更好地凝聚人心，为构建和谐社会做好政策宣传、关系协调、矛盾化解、促成团结的工作。努力把团结和民主两大主题贯穿于专委会的所有工作和活动之中，这样才能真正贯彻落实好十七大报告中对政协组织提出的“发挥协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的作用”的新要求。目前一些基层政协正在积极推进加强与街（镇）的联系工作，在形式上采取建立专委会与街镇联席会议、社区基层联系点、设立政协委员社区接访日及委员社情民意信箱等制度，及时收集了解区域内基层情况，积极探索以新的途径和方式，推动专委会统战性与专业性工作的协同开展，使专委会的工作更好地融入基层，更好地发挥其在构建和谐城区中的积极作用。

　　四、处理好专委会与界别及参加单位的关系

　　专委会作为政协的工作机构，与相关界别及政协各参加单位有着天然的联系，是发挥界别作用的重要依托和载体，是各界别和参加单位参政议政、履行职能的重要工作平台，而界别和参加单位作用的充分发挥又为专委会工作提供强有力的组织保障。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“由界别组成是人民政协组织的显著特色”。政协界别的组成包括参加政协的有组织依托的党派和人民团体，以及经政协常务委员会协商邀请，以个人身份参加政协的各族各界的知名人士。政协委员都是由各界别和各参加单位和团体推选出来的，专委会从组织构成上本身就涵盖了不同界别的代表，是系统收集不同界别社情民意的重要渠道，是反映不同界别群体利益诉求的重要途径。研究专委会与界别及参加单位的关系问题，不仅要研究如何在专委会工作中更好地发挥各个界别作用、强化各界别的组织性，而且要研究如何拓展和密切专委会与各个界别和众多参加单位之间的联系与合作，充分发挥政协组织的整体功能，推进政协自身建设，真正体现政协不光是一个界别性组织而且是由众多界别组成的特色。

　　（一）坚持统筹兼顾，是协调处理界别关系的重要方法。人民政协是收集和反映各界别意愿、体现各界别利益、促成各界别妥协、达成各界别共识的重要政治平台。中共十七大报告中强调：“贯彻落实科学发展观，根本方法是统筹兼顾”。随着党政领导层和职能部门专业水平和知识结构的提升，面对全面建设小康社会、构建社会和谐的繁重历史任务，决策咨询的重点与其说是专业性不如说是统筹性，在我们这样一个多党派、多民族、多宗教、各地方政治经济发展很不不衡的大国，统筹兼顾始终是治国理政的重要原则和重要方法。组织众多界别开展活动应当成为拓展、深化政协专委会工作的一个重要方面；向党政领导多提供统筹兼顾的决策建议应作为专委会工作的重要指导思想，切实把发挥界别作用，统筹兼顾各界别关系落实到专委会的各项工作中去，通过专委会的桥梁作用，充分整合资源优势，广泛反映界别群体的呼声，为党政做出统筹兼顾的决策提出意见和建议。

　　（二）加强沟通联系，是发挥载体作用的重要环节。在组织活动时应充分考虑各界别和各参加单位的特点，加强日常联系和信息沟通，切实发挥载体作用。一方面，对有特定的组织依托、组织化程度较高的参加单位，要建立更固定和紧密的联系机制。党派及团体界别的委员代表本身就已编入相关的专委会中，根据《意见》精神，各专委会都要有民主党派及无党派人士参加，而团体委员代表中，一般工、青、妇的委员代表编属社会法制委，科协的委员代表编属教科文卫委，从委员组织归属上已具备建立更紧密联系的基础和条件。专委会工作除了与这些委员加强联系外，还要注意与委员所代表的相关党派和团体建立作为参加单位之间的联系，把委员个体的行为意识上升为单位团体的参政意志，注重反映集体的意见和诉求，体现集体的智慧。从政协的工作实践来看，除继续完善目前已建立的专委会与各民主党派和工商联的联系制度以外，今后还要进一步探索建立健全专委会与相关团体（如工会、共青团、妇联、科协等）的联系机制和协作制度，以共同推进政协自身建设。另一方面，对组织化程度较低的界别，要构建全方位的联系网络。可根据工作需要、专业相近和对口联系的原则，在各专委会设置若干个由专委会主任、副主任牵头，政协常委参加的各界别委员活动小组，专委会通过委员活动小组与各界别委员进行日常联系，形成常委会议、主席会议、专门委员会会议及下属的委员活动小组的层次分明的联系网络。分散在各行各业的政协委员通过委员小组分别联系若干个界别，可与专业性、行业性较强的界别，联合开展课题研究和咨询活动；对工作跨度大、联系不紧密的特邀、无党派人士等界别，则侧重在会议期间组织大会发言、专题讨论、提交提案。通过活动小组的日常联系，畅通信息反馈渠道，使常委、委员对界别的工作更加了解，为专委会开展工作提供组织保障和便利条件，也更便于统筹兼顾各界别情况履行职能参政议政。

　　（三）加强协作，是增强工作实效的重要途径。《意见》中要求要加强政协自身建设，重点之一就是要加强党派合作和体现界别特色。实践证明，专委会作为政协的经常性工作机构，在促进党派合作和界别工作中发挥着越来越重要的基础性作用。通过采取联合开展视察调研、座谈联谊等方式，加强工作协作和信息交流，充分整合双方资源，增强履行职能的成效，同时也增强参加单位的团结和政协组织的凝聚力。这些活动的组织和开展，能较好地发挥各自的资源和优势，成效较显著，一方面促进专项工作的推进，得到党委、政府的充分肯定；另一方面也能较好地体现了专委会工作服务大局的定位，体现了政协在构建和谐社会中的作用。注重发挥代表人物委员作用。一方面要从组织安排上给予重视。可让党派团体及各界别的骨干委员担任专委会的专职（兼职）副主任或小组召集人。特别要认真贯彻执行《意见》的精神，落实民主党派成员在专委会领导职务安排及委员构成上的要求，为促进党派合作奠定组织基础。另一方面从工作安排上给予重视。安排党派团体代表人物委员参与专委会的重点调研和重要活动，让他们在政协的重要会议上发表意见和建议，关心他们的个人生活和工作，为其履行职能创造更好的环境和条件。

　　五、处理好上下级及同级专委会之间的关系

　　政协专委会之间的关系包括上下级专委会之间的关系和同级专委会之间的关系。《中国人民政治协商会议章程》规定：“中国人民政治协商会议全国委员会对地方委员会的关系和地方委员会对下级地方委员会的关系是指导关系”[7]。1954年12月，周恩来在《关于政协章程和政协第二届全国委员会委员名单问题》的讲话中对各级政协组织之间的指导关系作了概括，他指出：人民政协“上下之间有指导和被指导、指示和接受指示、报告和接受报告的关系”[8]。这一论述至今仍具有重要意义。上下级政协专委会之间就组织关系而言，没有直接的隶属关系，而在贯彻执行上级政协决议中，下级专委会应当有接受指导的关系。

　　同级政协各专门委员会都是在常委会和主席会议领导下的一个有机整体，虽然分工不同，但目标一致。专委会之间要树立全局观念，发挥整体功能。要通过加强联系、沟通情况、交流经验，共同研究探讨人民政协带共性的问题，推动相互工作。工作上要紧密配合，协调一致，相互支持，形成合力，不应各自为战，各行其是。各专委会之间应注重横向联络协同合作，如提案委员会进行提案督办时，可与有关专委会联手推进；在反映社情民意工作中，相关专委会可联合对一些有较高价值的素材深入调研；开展专题议政时，可尝试邀请不同界别的跨专业的委员共同参与。来自不同专业范畴的委员共同议政，角度各有侧重，但通过不同的视角更能反映出一些综合性、前瞻性的意见和建议，使议政取得更好的实效，更能充分显示出政协的整体合力。

　　六、处理好政协专委会与党委、人大及政府的工作部门之间的关系

　　党的十六大报告提出，要按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委、人大、政府、政协以及人民团体的关系。中共十六届四中全会也强调，按照党总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式。支持人大、政府、政协和审判机关、检察机关依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作，及时研究并统筹解决他们工作中的重大问题。我们要在实际工作中，积极履行政协职能，认真贯彻落实中央的重要精神。

　　（一）密切与党政职能部门的沟通联系，切实做到围绕中心、服务大局。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》特别强调：“党委和政府有关部门要密切同政协专门委员会的协作和配合，对他们的工作提供必要的支持和帮助”。这一规定，为加强专委会与对口部门的联系提供了依据，指明了方向。党政职能部门是党委和政府大政方针政策的具体执行部门，专门委员会则是政协组织履行职能开展参政议政活动的具体工作部门，专委会工作服从于党委和政府的中心工作，立足于围绕整体工作大局，为国家和地方经济社会发展当参谋。因此，把自身的工作设计融入到国家和地方发展战略之中，这是各级政协组织及其专门委员会开展工作，履行职能所必须遵循的指导思想和基本原则。在与党政职能部门协作配合过程中，专委会工作方法上要注意从三个方面进行角色转变：一是思想从决策和行政转到献策和议政上来；二是视野从某个局部转变到更加宏观的领域上来；三是方式从抓具体工作转到思考战略问题和深层次问题上来。充分运用长期积累的从政能力和实践经验，推动专委会与党政职能部门的协作。

　　在开展经常性工作中，政协专委会要注意处理好与党政职能部门的关系，把握好一些重要工作环节。一要注重找准工作角度，选准工作课题。要紧扣经济社会发展的实际，把那些党委政府想要办，群众需要办，政协有能力办的事情，适时地纳入工作计划并组织实施。要注意从习惯的“自成体系，自我循环，自我评价”的传统工作模式中转变过来，科学确定工作评价标准。在有关调研课题的选择上，要充分了解和掌握党政部门的总体工作部署和动态以及专委会的资源优势，扣紧发展的脉搏，做到既不超越现实，又要补台到位，还要讲求实效。二要注重加强与党政对口部门的日常联系和沟通。加强经常性的对口联系和沟通是专委会知情出力的重要渠道，是政协搞好参政议政的重要环节。要建立和完善专委会与党政职能部门的对口联系工作机制，专委会应强化主动沟通的意识，密切与对口部门的联系，及时了解其工作情况，并通过列席会议、参加活动、通报情况、走访座谈、资料交换以及开展联合调研等形式，沟通情况，增进共识，增强专委会参政议政工作的针对性。三要注重工作成果的充分应用和信息反馈。专委会履行职能的成效重要的一点是看其工作成果是否能得到有效的应用。专委会在工作和活动中所形成的各类调研报告、提案、建议案、大会发言以及社情民意信息等工作成果，凝聚了政协委员的智慧，也反映了各界别群体的呼声和意愿。这些成果在报送给党委、政府后，最终执行要靠各相关职能部门去落实。因此专委会要适时地做好工作成果的处理、跟踪和反馈工作，争取职能部门的支持，建立完善有关成果处理和反馈通报制度，发挥好桥梁作用，使委员参政议政的成果和各界别群体的呼声和意愿及时地最大限度地得到关注和重视，促进其在推动经济社会发展方面发挥积极作用，以增强工作实效性。

　　（二）加强政协专委会与人大工委会工作协作的新探索，共同为完成全局工作和中心任务服务。在我国政治生活中，政协同人大的关系是在党的统一领导下协调一致工作的关系。从历史上看，人大与政协也曾共同组织过视察、调查研究等活动。政协的专门委员会与人大的工作委员会虽然职责不同，但都是为党和政府的工作大局服务，为经济社会发展服务，其出发点和落脚点是一致的。由于各自职能不同，各自所联系的对象及工作的渠道不同，因此可以也应该加强相互之间的联系与合作，互通信息，逐步探索建立起相互间开放型的协作关系，以便充分发挥各自优势，为完成全局工作和中心任务服务。

　　在新的历史时期应发扬光大人大与政协组织间协作的优良传统，在基层这种协作应当更加密切。在与人大工作协作方面，政协专委会和人大工作委员会具有重要作用。具体可从以下方面体现：如共同收集和反映社情民意工作；就有关法律、法规在立法前交换意见；共同就地区的一些重要事务向党委和政府反映意见和建议等。在加强协作的过程中，应积极探索切合实际的方式和形式，如联合视察、联合调研，在党委和政府的统一组织下参与对专项工作的联合检查、行风评议和行政效能监察等。这样一来有利于减少党政职能部门的重复劳动，提高工作效率；二来有利于让委员和代表加强沟通，让来自各方、代表不同群体和界别的意见充分交流，使专委会和工委会的工作更具客观性、针对性和有效性，实现优势互补，共同为围绕中心、服务大局发挥积极作用。

    党的十七大的胜利召开，为政协事业发展提供了更坚强的动力和更广阔的舞台，同时也为政协组织以及专委会的建设提出了更高的要求，我们要进一步理清思路、明晰关系、坚定目标、落实措施，以推动专委会建设实现新的发展，推动专委会工作取得新的建树。

（课题主持人官展平：广州市萝岗区政协主席）

注 释：

  [1]《中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则》第一章第二条（2005年2月28日修订）

  [2]《中国人民政治协商会议章程》第三章第三十八条（1994年3月修订）

  [3]《中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则》第二章第六条（2005年2月28日修订）

  [4]《中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则》第二章第五条（2005年2月28日修订）

  [5]《中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则》第二章第九条（2005年2月28日修订）

  [6]《中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则》第一章第四条（2005年2月28日修订）

  [7]《中国人民政治协商会议章程》第二章第十九条（2004年3月12日修订）

  [8]1954年周恩来在中国人民政治协商会议第一届全国委员会第62次会议上的讲话：《关于政协章程和政协第二届全国委员会委员名单问题》