一种信访模式的制度设想:“我下去，你回去”

“我下去，你回去”

——一种信访模式的制度设想

信访是党和政府联系人民群众的桥梁，是人民群众反映意见、建议和诉求的正当渠道，是人民群众监督国家机关的一个窗口。建立新的信访模式，对于新形势下解决涉及人民群众切身利益、化解社会矛盾、维护社会和谐必将起到一定的推动作用。总的思路是：采取某种方式，整合现行分散的信访力量，以国家信访局名义或者其他“国字头”的名义，常驻省市，设立信访接待地点，代表中央受理当地没有解决的信访诉求，并督促当地有关部门研究解决信访诉求，与当地有关机关共同做好疏导工作。变上访人到北京上访，为国家信访局工作人员到地方接访；变我转交，地方机关处理，为“我督促，地方机关来处理”；形成“我下去，你回去”的接访处理模式，达到信访人无须进京，同样可以“告御状”。同时，加大信访信息化建设；切实改变工作作风；注意对上访人的心理疏导和精神安抚；对典型违法上访者追究责任；研究完善“一票否决制”。具体来说，有以下几个方面的设想。

（一）整合信访力量

现在信访分散在各个部门，有国家信访局、全国人大信访局、各有关行政单位也设有专司信访受理的机构。虽然根据群众来访反映的突出问题，近年来成立了包括中央办公厅、国家信访局、北京市政府等二十多个部门和单位组成的“中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，在一定程度上集中了力量，但这只是一种“联席会议”，还远没有到整合的程度。建议根据目前信访的实际情况，以联席会议参加单位为基干，以联席会议为平台，进一步整合现在分散的信访力量，形成合力，建立统一受理、统一转办、统一督办的工作机构。

整合的方式可以有三种方案。

方案一是组织整合，建立统一的信访机构。以国家信访局为主，将分散在中央各部门的信访力量，集中起来，形成统一受理信访事项，集中转办，统一督办的组织机构。（高法高检除外，涉诉信访按照审判监督程序处理）

其利是，机构统一，代表国家下到省市，变目前分散受理，为统一受理；变转交办理为直接交办，直接督察督办，省去中间环节，提高效率，方便信访人，也方便信访机关。

其弊是，牵涉机构和部门太多，实施起来，难度较大，时间较长，干部、人员、编制都不易短期内解决和协调。

方案二是力量整合，隶属关系不变。将各部门的信访工作人员在行政隶属关系不变的前提下，集中调配，统一安排，以国家信访局名义常驻到省市，与省市信访人员一起受理办理、督察督办信访事项 ，有条件的省市可以使用或建立集中信访接待地点（信访接待大厅），相关部门的接访人员各就各位，各司其职，各自“认领”自己的“孩子”。

其利是，整合难度不大，易于操作，便于实施；便于群众直接反映诉求，可以直接督办。

其弊是，由于没有组织隶属关系，组织保障不到位，信访力量安排调配多有不顺，工作人员成效业绩表彰批评难以彰显，督察督办力度和实效恐有不逮。

方案三是信访问题整合，人员、机构、办公场所不动，通过信息化建设，把全国信访工作网络化，通过网络，对信访人、信访诉求、信访事项处理情况做到“一目了然”，诉求捆绑打包，由国家信访局每年选择几个省市区进行“巡视”，派员到省市集中力量督察督办。

其利是，现行体制、工作模式不需变动，不产生整合过程的“阵痛”或波动。国家信访局派员到省市督办，可以解决一些信访个案事项，对于类似信访诉求，可以研究提出处理信访类案的统一政策。

其弊是，囿于督办力量，督办事项有限；满足不了偏离人进京上访的心理，难以直接减少越级上访、重信重访。

我们倾向第一方案。如果实施起来，动作大，难度高，建议采用第二方案。因为第一方案或者第二方案，都可以满足信访人要向“国家”反映诉求，解决信访事项的主观心理，至于“国家”是在北京还是在地方，则不是最主要的。方案的关键就是一定要有代表国家的、从北京来的机关和工作人员受理他们的诉求，听取他们的声响，给他们一个说法，或者至少要慰籍他们由于种种原因已经被现实灸灼了的心灵。所以整合信访力量，加大督办力度，一定要做到“我下去”。

（二）加大督办力度

“我下去”，不仅仅是受理信访，受理重信重访，接待越级上访，更重要的是要直接督促当地做好信访办理工作，直接对当地的办理工作进行指导，深入研究带有共性的难以解决的信访事项。实际中，大多数法律政策界线明确、应当解决，可以解决的信访事项大都已经解决。解决不了，或者难以解决的，都是相当复杂的信访事项。现实的、历史的、经济的、政治的、法律的、政策的、个人的、群体的，甚至是几十年积累的，千差万别，相互交织，此伏彼起，“牵一发而动全身”，投鼠忌器，把握不好，引火烧身，群体动荡，引发更大更多的信访事件。必须要有大局观念，“左顾右盼”，“瞻前顾后”，不能为解决而解决。当地解决不了的信访诉求，往往成为重信重访、越级上访的事件，成为信访中的“老大难”问题。这些问题，即使“老大”出来也是难题。但是，不能回避，不能逃避，也不宜简单堵截。督办要讲政策，更要讲策略，地方有地方的难处、苦处，督办要与地方协调好，设身处地，督办也要与信访人沟通，感同身受。督办不仅要督促，还要共同研究，依靠当地党政，与当地有关机关一起，共同做好工作，对于企业改制、社会保障、土地纠纷、城市拆迁、环境污染等牵涉面广，涉及人多的信访诉求，更要与当地沟通联系，帮助当地切实反映和解决问题和困难。

（三）加大信访信息化建设，切实改变工作作风，注意对上访人的心理疏导和精神安抚

加大技术投入，在现有基础上，加强信访信息化建设，对信访人、信访诉求、交办情况、办理结果进行联网，信息共享，做到信访情况明，问题清，心中有数，杜绝信访重复登记、多部门登记，对不能及时解决的问题，可以了解情况，分清责任，有针对性地处理。

改变工作作风，以人为本，带着感情做过细的信访工作。学习推广有的地方提出信访工作要“面对面”接访，“心贴心”交流，“实打实”解难，“手牵手”共建的做法。

还要注意对上访人进行心理疏导和精神安抚。上访耗神费力，倍受艰辛。有的上访人长期上访，执着上访，久而久之，身心交瘁，行为偏执。对这类上访人，除了要注意研究他们诉求、努力解决合理诉求外，还要视情请心理卫生人员开展精神安抚，进行心理疏导。

（四）对典型违法上访者追究责任，准确运用“一票否决制”

信访要依法，对合理诉求，要解决；对个别无理取闹，违法上访，严重危害公共秩序，破坏办公秩序的行为，锁定典型，选择时机，理直气壮地依法处理。信访必须依法、信访必须有序，这是依法治国的必然要求和应有之意。

准确运用“一票否决制”。中央综治办“一票否决制”指的是，“进一步明确各级党委、政府和各有关部门在社会治安综合治理和平安建设工作中的职责任务，加强组织领导和协作配合，健全社会治安综合治理领导责任制、目标管理责任制……加大对发生严重危害社会稳定重大问题的地方，实施领导责任查究和‘一票否决’的力度”。“一票否决”的是“发生严重危害社会稳定重大问题的地方”。有的省制定的“执行社会治安综合治理一票否决制实施办法”规定，“对矛盾纠纷排查化解不及时，处置不力，导致发生非法游行、规模较大的非正常上访、进京滋事……等事件，造成严重后果，危害社会稳定的”实行一票否决。在实际执行中，有的地方只要发生“非正常上访”、“进京上访”，就对当地基层政府主要负责人或责任人“一票否决”。这样，“一票否决”就被信访人、特别是重信重访人用来“要挟”地方政府，绑架地方政府的一种手段。为了不被“一票否决”，地方政府特别是基层政府，想方设法要“哄住”，或者收买上访人，或者控制堵截，不让越级上访、进京上访。这无助问题的解决，只能加深信访人与当地政府的矛盾。要解决信访问题，需要具体情况具体分析，“一票否决”的应当是“发生严重危害社会稳定重大问题的地方”的负责人，是那些工作不力、作风简单、决策不科学、不民主、甚至腐败引发新的信访事件的负责人，而不能简单地对所有发生越级上访地方的基层政府负责人实行“一票否决”。

（课题组组长：孙咸泽、孟军;执笔人：吴高盛；成员：罗兴武 、布仁、赵霞、丁锋、孟富强）