主办机关在联合行文系统中的主导作用(2006年第3期)

    联合行文在质量方面比单独行文更易出现问题：联合行文程序和内容的不合法；未能将公文内容的涉权机关或部门考虑齐全；未能对公文内容涉权机关或部门的职权作用系统进行有效协调；对联合行文的格式要求认识不清等等，凡此种种都严重影响联合行文的合法性、权威性和有效性。从系统论的视角来分析研究其原因，都是由于主办机关在联合行文的过程中的诸系统中的主导作用发挥不够，致使系统结构不能得到应有的优化，系统功能不能得到有效发挥。笔者认为国务院新颁布的《国家行政公文处理办法》已提出新要求：“联合行文应明确主办部门。”就是从法规层面明确了主办机关在联合行文诸机关或部门中的主导地位，为主办机关在联合行文的诸系统中发挥制导作用提供了理论依据。联合行文的写作实践告诉我们，规范的联合行文过程客观上存在着公文的信息加工处理系统，职权作用协调系统和稿件审核修正系统，主办机关在这三系统中主导作用应表现在以下几个方面：
    一、公文信息处理系统中的主导作用
    联合行文信息处理系统的结构只有得到优化，其属性和功能才能得到优化和改进，联合行文的质量才能得到提高，而在联合行文信息处理系统中，信息处理者是最主动的、最活跃的因素，因而它对信息处理系统的结构优化具有决定性意义。而主办机关在联合行文各发文机关中居于主导地位，在信息中的处理系统中自然应发挥其制导作用。这一作用主要表现在以下两个方面：
    1. 公文信息收集过程中的主导作用。联合行文收集处理信息主要包括制发公文的背景信息和表现公文主旨的内容信息。主办机关对这些信息收集处理的主导作用主要表现在对所收集信息的内容的导向上。文件背景信息和表现主旨的内容信息主要包括：联合行文的作者与受文者间的关系的信息资料，所发公文将对受文者行为影响及其程度和范围的信息资料，需实际办理的事项的指导思想、基本原则、举措步骤等方面的信息资料，所办理的事项应由何部门或何人具体执行以及有无时间界限的信息资料。主办机关对以上信息的收集选择应发挥的导向原则是：第一，要主导从多角度收集选择信息资料。即不仅从本机关角度选择与公文内容有关的信息资料，还应从各其他发文机关的角度收集选择与公文内容有关的信息资料，为在文件中综合体现各发文机关的意图作准备。第二，要主导收集选择最能说明观点的材料。要收集选择最能说明主旨，体现各发文机关的综合意图的资料，其他素材则必须割舍。第三，要主导收集选择那些典型的有代表性的信息资料，写作信息素材经分类后，由于同类相聚的缘故，在某一类名下同类型、同角度的信息素材可能有很多，如果把同样的材料都写进去，不但会导致繁杂冗长，而且会造成主次不分，冲淡重点。
    2. 公文信息加工处理过程中的主导作用。信息加工的目的是为了使信息系统结构得到优化，系统功能得到有效的发挥，而优化结构首先要求系统的各要素比例关系高度协调，构型高度合理，能最大限度进行能量、信息的交换，相互补充，相互促进。要达到这一目的，主办机关在信息加工处理的过程中必须发挥以下主导作用：首先，必须忠实发文机关或部门的共同意图，提炼主旨，以适应材料的取舍，结构的安排，语言的运用的需要。主办机关提炼出公文的主旨，除了必须遵循按照客观规律和实际情况等单独行文提炼主旨的一般原则外，很重要的一点，必须更加注重遵守实事求是原则和周密性原则。我们知道，公文的作者与撰写者不是二位一体的，撰写者不等于法定作者，其写作必须忠实其制发者的意图，联合行文的作者带有明显的群体性，其主旨必须是行文各机关或部门的意图的汇合。这就要求主办机关的撰稿人提炼主旨必须注重遵守实事求是原则和周密性原则。所谓实事求是原则，就是要一切从实际出发，解决实际问题，忠实反映实际情况，使判断符合实际，方法措施切实可行。所谓周密性原则，就是要周密的思考行文的主旨，不仅要从主办机关立场思考，还必须运用越位思维的方式从各发文机关或部门的立场进行换位思考，务求能忠实的体现行文各机关或部门的共同意图。其次，在明确主旨的基础上，对联合行文内容信息的安排还必须具体做到：第一，要做好各子系统信息的真伪的鉴别，去粗取精，去伪存真。不管何种情况下，不管对上还是对下，对行文的信息绝不虚构，决不有意夸大或缩小或掩饰事物的本质面貌，决不传递虚假片面的信息，对专业较强的本部门不易鉴别的信息，可请联合行文的有关机关或部门协助鉴别真伪，以保证信息的真实可靠。第二，要注重深入调查研究，以占有足够的事实，掌握必要的规律。对行文内容所涉及的各机关或部门的职权问题，主办机关应发挥主导作用，牵头各发文机关或部门进行调查研究，务求弄清事实真相，掌握内在规律，得出正确结论，决不可妄下断言，草率行事。第三，要研究出切实可行的方法措施。公文处理的实质就是处理问题，以切实可行的方法措施解决问题，联合行文的过程实际上就是各发文机关或部门共同寻求或具体实施这些方法措施的过程。因此，主办机关在信息加工处理的过程中，应在充分研究分析、比较公文内容涉权的机关或部门职权的基础上，将各发文单位的职权、所面临的问题、解决问题的环境条件与解决问题的目标协调起来，拟定几种方案，选择其中一种最佳方案作为行文的实施方案，特别要注意优化各发文机关或部门的职权作用系统的结构，以改进其系统的属性和功能，使其发挥最好的系统功能。
    二、在各发文机关或部门的职权作用系统中的协调作用
    联合行文的过程，实质上就是各发文机关发挥各自的职权优势，形成合力，作用或影响公文内容涉及的问题的过程。在这一过程中，客观上存在着一个与信息加工处理呈并列胶着状态的职权作用系统。在联合拟制公文的实际工作中，主办机关往往未能发挥应有的主导作用，或只借助其他部门的名义发文，对触及实质性的公文内容涉权问题，采取回避矛盾的态度，使联合行文的各单位职权作用系统功能得不到有效发挥，使对问题的处理有如隔靴搔痒，难以从根本上解决问题；或联合行文遗漏了有关业务部门，致使行文侵犯了有关业务主管部门的职权，而有关主管部门获悉情况后，也如法炮制，给其系统下达针相对的文件，以牙还牙，结果导致机关部门的文件打架，贻误工作；或有的业务主管部门之间虽有协商，但意见不一致，主办部门却故意掩盖，不如实反映，导致上级领导机关决策失误。以上问题存在的原因之一都是由于缺乏系统的开放意识，不能及时做好“会商”工作，使自己的职权作用系统处于封闭状态，不能与其他相关的职权系统进行能量、信息交流，影响了职权作用的系统功能的发挥。主办机关在职权作用系统中的协调作用主要包括：
    1. 对系统内机关或部门和其职权的确认作用。系统的层次性要求我们在实际工作中要处理好系统内不同层次之间的关系。联合行文单位的范围包括同级政府，同级政府各部门，上级政府部门与下级政府，政府部门与相应的党的组织与军队机关，政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位。这些机关或部门在联合行文中的职权作用系统中的结构是否合理有序，很大程度上取决于能否分清不同层次的涉权机关或部门及其职权。因此，主办机关应通过调查研究，摸清公文内容的涉权机关，并对其进行确认，摸清涉权机关或部门的职权及行文中所应发挥的职能，明确他们的职责，为充分发挥它们在处理问题中的职能做准备。
    2. 对“会商”内容和人员层次的确定作用。确定“会商”的内容，就是主办机关或部门的责任人，要根据行文的目的，确定与行文内容相关的各机关或部门之间的协商内容重点，把握主要矛盾，设想解决矛盾的方案，为沟通协调做准备。确定“会商”人员层次，就是要根据事务及矛盾关系的性质确定涉权单位的具体责任人：涉及重要事务，涉及全局事务以机关或部门领导为协商的主要责任人；涉及综合性事务以及关涉内部外部多种关系时，以综合办事部门领导为主要责任人；涉及业务机构的内部事务或其与外部的一般性关系以业务机构的领导为协商的责任人；涉及公文拟制中的一般性矛盾和技术性问题，以公文处理工作机构的负责人为协商责任人；涉及业务机构的内部事务或与其外部的一般关系，以业务机构的领导为协商的责任人；涉及公文拟制中的一般性矛盾和技术性问题，以公文处理工作机构的负责人为协商责任人。
    3. 在涉权机关或部门的职权作用系统中的协调作用。在确认“会商”的内容重难点和责任人的基础上，主办机关的责任人应充分把握各发文机关或部门的职权作用系统的开放性特征，充分重视各子系统间的信息沟通作用，积极通过有针对性的认真互通情况，交换意见的方式，积极会商要解决的矛盾和难题，在协调过程中要求坚持以大局为重，局部利益服从全局利益，在矛盾冲突尖锐的情况下，更需要在全局利益上寻找“共同点”，努力在这样的基础上达到协调一致。协商可以采取多种方式：可以“跑会”，即主办机关的责任人主动到对方驻地去面商；也可以“函会”，即向对方寄发草稿和有关函件，请其签署意见后再寄回；也可以用会议的方式同时召集有关机关或部门的责任者协商讨论，取得一致意见。
    三、在文稿的审核修正系统中的组织、把关作用
    联合行文的作者带有明显的群体性质，因此，无论在公文的内容，还是形式和程序上，都可能存在更多的问题，为了能保证联合行文的质量，建构文稿的审核修正系统就显得尤为必要。这一系统由审核修正主体、文稿信息、审核修正方式、审核修正环境和条件等要素构成，在这一系统中，文稿信息系统的结构要得到优化，根据系统的开放性原理，同样必须促进各子系统的能量、信息交流，特别是审核修正主体系统与文稿信息系统的能量、信息交流。而主办机关在各子系统的信息交流中又居于主导地位，责无旁贷的必须发挥组织把关作用。
    第一是对文稿审核修正主体的组织协调作用。文稿的审核工作一般由部门的负责人、综合办公机构的文秘人员组成，重要文稿的审核还应有各发文机关或部门的领导亲自参与，必要时还可以以传阅的形式或会议形式请有关领导者分别或共同审核并批示修改意见，联合行文带有明显的群体性质，主办机关对文稿审核主体应发挥确认和组织协调作用，即根据有关涉权单位的性质和文稿审核修改的需要确定审核修改人员，并发挥桥梁纽带作用，确定审核修改人员的组织方式和工作程序，及时沟通信息，以提高审核修改主体的组织化程度和工作效率。
    第二是对稿件的初审和审核修改重点的确定作用。主办机关的责任人应负责认真对稿件进行初审和修改，了解并确定文稿审核修改的重点。文稿的审核修改具有全面性，无论是文稿的内容，还是形式和程序都在审核修改之列，联合行文的审核修改除了应把握文稿审核修改的一般要求外，还应根据联合行文的群体性特点，着重对以下重点进行关注：一是是否需要联合行文，其内容涉及的所有机关或部门是否都已齐全，有没有遗漏，行文的程序是否规范合法。二是联合行文的内容是否合法，各机关或部门与公文内容有关的职权是否到位，所拟定的解决方案是否是各发文机关或部门职权的最佳系统结构，与以往的文件内容是否有矛盾冲突。三是行文的格式是否规范、正确，特别是发文机关或部门的标识、印章排列是否规范，即是否按照主办机关或部门在前，协办机关或部门在后的顺序排列。此类问题，都应根据文稿的实际确定审核修改的重点。
    第三是对文稿修改方式的选择作用。审核中发现的问题，通常分别采用两种方式加以修改：一是提出原则性修改意见后退撰稿人或其他机关或部门的有关人员修改；二是组织各发文机关或部门的有关人员直接对文稿作全面系统的具体修改。选用哪种修改方式，应由主办机关的具体负责人根据文稿存在问题的具体情况确定。
    第四是对文稿质量的把关和“会签”的组织作用。文稿修改后，主办机关的责任人应负责组织协调联合行文的各机关或部门的责任人依次对文稿作全面的核查，作最后的把关，并在确认无误后，先请主办机关的领导人对拟发文件先行签发，而后还应牵头组织协调各发文机关或部门的领导人按其与行文内容紧密的程度依次履行签发手续，保证联合行文的合法有效。

    作者简介：包绍亮，中共三明市委党校副教授。