关于“收入申报”制度的几点思考（2008年第3期）

近年来经媒体曝光的案件，如：贵州省交通厅原厅长卢万里，被查出家庭“巨额财产”2640多万元；安徽巨贪尹西才的家庭财产中包括2000多万元人民币及66万余元美金不能说明其合法来源；安徽省原阜阳市市长肖作新与其妻周继美共同受贿人民币116万元、港币5万元，其家庭财产中还有1233万元人民币不能说明其来源。案件所触及的“家庭财产”，数字大得触目惊心，让人们在震惊之余不禁要问，我们的管理制度呢？“冰冻三尺，非一日之寒”， 在这些腐败分子疯狂敛财、在这些巨额资产高速膨胀的过程中，为什么没有任何制度措施去阻止它？约束它？以至于它们爆发地如此“一鸣惊人”？！
    对“家庭财产”进行监督，是许多国家反腐斗争的有力手段，如：新加坡政府制定的财产申报制度，每个公务员在任职之初，必须详细申报个人财产，包括拥有的股票、房地产和其它方面所获取的利息收入，还包括其担保人或家庭成员所拥有的投资和利息情况，若财产在任职后有所变动，应自动填写变动财产申报清单，并注明变动原因；每年7月1日，各政府部门的职员必须填报个人财产申报表，申报财产如果说不清来源，特别是有关部门调查时，不能给以满意的答复，这部分财产就会被推定为贪污所得。这项措施使得新加坡长期保持亚洲最廉洁国家的地位，并多次被评为世界最廉洁的国家之一。再如，美国自１９７８年实施官员财产申报制度以来，上至总统，下至普通官员，都必须按时如实填写财产申报表格，由联邦道德署负责收存，并接受公众查询和监督；对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，轻则处以罚款，重则要吃官司、蹲监狱，这项制度使得很多腐败官员“栽了跟头”。
    其实我国早在改革开放之初即开始了对建立财产申报制度的探讨，对官员的收入及财产情况制定了一些监督制度，并于1995年5月25日由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称《规定》），此项制度沿用至今，仍是我国采取的对官员进行财产监督的主要手段。然而从近年来不断曝光的案件来看，这项监督措施的执行效果是不尽如人意的。看看，至今为此，似乎还没有听说过，有哪位公职人员由于不能如实填报自己的家庭财产而受处分的；也似乎未见报道过哪位腐败官员是因为这项制度的贯彻而使家庭财产受曝光，从而落了网、受了审的。此项制度几乎成了一纸空文，对于其流于形式的主要原因，笔者认为有以下几个方面：
    一、规定难以操作，制度形同虚设
    该《规定》操作难，体现在几个方面：1.申报内容简单笼统。目前《规定》只要求对“收入”情况进行申报，其中，对工资项目的申报，没有明确是填报固定发放的档案工资、还是应发、实发工资，是否还要包括非固定发放项目和福利待遇；对工资以外的收入也仅有短短几条内容，这些含糊笼统的表述，给实际填报带来了困难；2.受理只是形式。官员收入申报情况的受理机关为本单位组织人事部门，所谓受理也就是作个登记或者记录什么的，相应上级组织人事部门对该申报材料仅起“备案”作用，填报内容的真实性根本无人核实；3.监督其实无法到位。对于申报人不申报或者不如实申报收入的，由所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正，可见对申报情况进行监督的实际上就是本单位的党组织、行政部门或者纪检监察机关，一个本该受到监督的领导者，却同时又是监督他的同单位组织人事部门的顶头上司，其监督的有效性可想而知，而各级党委政府的纪检监察机关仅负责对本规定的执行情况进行监督检查；4.处罚措施过于温柔。对于申报人不申报或者不如实申报收入的，视情节轻重仅仅给予批评教育或者党纪政纪处分，“温柔”的处罚措施，未能触及填报人的根本利益，对申报制度难以起到有力的保障作用。以上这些原因，造成该项制度执行起来更象是一份需要填报的财务报表，半年填报一次，大部分单位的领导就是将其交由财务人员，让财务人员将工资收入、单位津补贴等情况一填了之，填报情况的片面、虚假造成该项制度失去了应有的威慑力。
    二、申报过于保密，无法形成有利的舆论环境
    《规定》的申报主体是县（处）级以上领导干部，县（处）级以下即科（局）级领导、乡（镇）党委书记、乡（镇）长以及一些权力要害部门的公职人员等均不在申报主体范围内，主体范围有限，涉及面窄，且具体需填报的资料及填报、上报、审核、监督过程都处于单位内部运作的保密状态，加上对这项制度的相关宣传、报道也少，普通老百姓对其几乎一无所知，社会影响力小，透明度低，无法形成有利的舆论环境。
    三、立法保障滞后，制度执行存在“硬伤”
    《规定》在性质上属于政策性文件而非规范性法律文件，缺乏相应的法律权威性，因此，对于未如实申报财产的行为缺少强有力的手段进行处罚，雷声大而雨点小，使制度执行起来没有力度，存在的“硬伤”也是其执行起来，效果大打折扣的重要原因之一。
    胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。”这充分说明了党的反腐败理论已经向制度反腐倾斜，通过完善“制度”这一“源头”，铲除腐败产生的土壤和条件，达到预防与惩治腐败这一目的。
    那么，如何完善“收入申报”制度这一“源头”呢？笔者就此试谈谈个人看法：
    一、转变观念，领导层应率先垂范
    建立完善的公职人员收入申报制度，肯定是符合全民族利益的，肯定是社会迫切需要的，肯定是“民众层”热烈期盼的，然而根据王明高领导的“新世纪中国惩治和预防腐败对策研究”课题组的调查结果表明，93%的调查对象认为目前实行家庭财产申报制的阻力主要来自于领导阶层；约13%的调查对象认为来自领导阶层的阻力是目前实行家庭财产申报制的最大的阻力。这个数字至少体现了民众对领导层的不信任度已提高到一个层面，这对于我们党来说是很危险的，胡锦涛总书记在十七大报告中强调要“切实改进党的作风，着力加强反腐倡廉建设”，“优良的党风是凝聚党心民心的巨大力量……全党同志特别是领导干部都要讲党性、重品行、作表率。”因此，这项制度的切实推行，首先要转变的是领导干部的思想观念，深刻认识完善这项制度的重要性与必要性，公开透明地表明立场，带头填报好家庭财产情况，将对该制度的改进与完善起积极的推动作用。
    二、条文具体，制度应落到实处
    一项制度的条文不具体，措词含糊，必将使该制度的可操作性大打折扣。就这项《规定》来说，试想，在做好跟踪与反馈的前提下，中央对指导思想与原则、操作程序等一些大方向进行把握，并要求地方各级政府在执行时对“填报主体范围”“填报具体项目”等可细化内容进一步细化，产生的效果会不会更好呢？政策源于基层，更要落于实处，执行机关应根据实际情况，层层细化并层层落实，如党政机关在执行时，对申报主体方面可细化至科（局）长、乡（镇）党委书记、乡（镇）长一级，并触及一些“位不高权也重”的部门，如法官、检察官、公安、税务、证券、工商、海关等国家工作人员；对申报内容方面，可增加申报人任职前、任职后的财产变化情况申报以及家庭主要成员的财产收入状况等。而企业领导所应填报的内容，则应根据实际情况，增加一些与机关不同的必要元素，如企业股份占有情况、年终分红情况等，目的就是使申报人的家庭财产状况体现的更加全面、明朗。总之，上级对一项制度的推行不能只停留在出出文件上，更重要的是要抓好其落实，下级对制度的贯彻也不能只靠“文来文往”，原文一一参照转发了事，这种做法将使一些原本很有力度的制度经过层层“落实”后，到了基层便化为一纸空文，成为名符其实的“纸老虎”。
    三、重视宣传，引导社会舆论积极参与
    社会舆论的积极参与能使一项制度达到事半功倍的效果，许多违法违规现象在当今发达的网络及强有力的公众参与面前无处遁形，因社会舆论揭开“黑幕”的事例已越来越多，当下最典型的就是“周老虎”事件了，当其“虎照”刚一公开，即在网络上闹得沸沸扬扬，涌现了许多打虎英雄，强大舆论压力最终使得有关部门不得不采取措施，给公众一个明朗交代，虽事件尚未结束，但“打假”方向已经明确。当然，舆论监督的前提必须是公众知晓，财产申报制度因其针对对象的局限性，加上该申报内容又似乎涉及个人隐私，此项制度从推出到实行，几乎都处于一种封闭状态，更谈不上有什么舆论监督了。笔者认为，财产申报制度在许多国家素有“阳光法案”的美称，制度设立之初，民众对其反腐防腐的期望值颇高，国外一些高官“栽跟头”，就是财产申报信息公开后引起的。目前我国的收入申报是“单位接受、上级备案”，既没有给申报人任何回复，也没有将申报结果用于对公务员的监督。围绕晋升或任职有关的事项，是公务员最密切关注的内容，应尝试将财产申报与公务员管理紧密结合起来，将公务员个人申报和受理部门对个人申报情况的核实，列入公务员晋升等考核的内容之一。在公务员岗位职责与应承担的义务中将“如实申报个人及家庭财产”充实进去，让这项制度公开且透明，在一个良好的舆论氛围中，让公务员大大方方地接受群众监督，突出公务员申报的自主性、强制性，让公务员明白这是一项应尽义务，而不是目前执行中被动或随意的状况。
    四、加强监督，保障制度的有效推行
    《规定》中的监督手段，形式大于内容，无法到位的监督反而为一些腐败分子提供了保护伞，提供了“挡箭牌”，从另一个角度来说，不仅未能“防微杜渐”相反还“保驾护航”，其危害性可想而知。因此，笔者认为，应分别设立独立的受理与监督机构，职责分工明确，受理单位负责受理公务员上报的申报表，并通过一定程序调查申报情况的真实性，定期公之于众，而监督机关则负责对整个申报过程进行监督，对一切违纪违规现象予以调查、核实，并作出相应处罚。这样，如同给制度的执行上“双保险”，再加上社会舆论监督，三管齐下，真正达到监督的目的。
    五、加速立法，完善公务员管理体制
    财产收入申报制度开始于1766年的瑞典，现在世界上许多国家都建立了专门的财产申报法律，如美国、墨西哥、韩国等，规定了强有力的监督、惩罚手段，除对违反者规定了相应的纪律、行政处分外，还规定了严厉的刑罚制裁措施，这一制度一直是世界各国政府反腐败斗争比较通用的、强有力的武器。如美国对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，司法部可对当事人提出民事诉讼，法院可判处1万美元以下的罚款；对故意提供虚假信息的人，更可提起刑事诉讼，判处最高25万美元的罚款或5年监禁。这些法规是该项制度执行的有力保证。在我国，虽然早在1989年就有全国人大代表提出制定《财产申报法》的立法建议，1994年八届全国人大常委会还曾将《财产申报法》正式列入立法规划，但由于各种原因，至今相关立法尚未出台。而与之相呼应的是，目前《刑法》中的“巨额财产来源不明罪”却成了腐败分子的避难所，《刑法》第三百九十五条规定，国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入，差额巨大的，可以责令说明来源，本人不能说明其来源是合法的，差额部分以非法所得论，处五年以下有期徒刑或者拘役，财产的差额部分予以追缴，它成了贪污腐败势力自保的“最后一张王牌”。目前的这种状况，似乎可以这样联系起来，官员的家庭财产事前缺少监督、事中无人监督、事后无法监督，甚至到了“鱼死网破”之时，还能有一个“避难所”让他们苟延残喘 。立法的缺失与完善，是一个迫切需要重视的问题，笔者认为，公务员管理应有一套完整的体制建设，规章制度的背后如果还有法律条文作支撑，那么它的作用将得到很大提高，能防患于未然，能威慑腐败等等。
    制度需要不断地实践与完善，在这个过程中，参与的人越多，也许其过程就会越短，作为一名普通公民，可能并不是事件的主角，但却是这个世界的主人翁，有责任有义务积极参与到法治社会中来，尽自己的一分力，目的就是为了要把我们的国家建设得更美好、更强大。


    作者简介：冯莉平，三明市社会科学研究所经济师。