实施公务员法出现的新问题及对策研究（2007年第3期）

　　全国人大通过的《中华人民共和国公务员法》于2006年1月1日起实行，这标志着我国公务员制度建设进入新的阶段。公务员法的颁布实行，进一步健全了我国干部人事管理的法律法规体系，为科学、民主、依法管理公务员队伍提供了重要依据。为更好地贯彻落实公务员法，我们深入各单位进行广泛调查研究，了解当前公务员管理的存在问题，并就存在的这些问题进行探索和思考，提出对策与措施。
　　一、存在问题
　　1.现有公务员队伍高学历人才偏少、年龄结构不尽合理和部分县（市、区）和乡镇机关不同程度地存在“违规进人”的情况。本科以上学历人员仅占27.9%（其中硕士研究生以上学历占0.3%），高中及以下学历人员尚占11.6%；年龄结构总体偏大，35岁及以下的公务员只占22.6%。主要原因是近几年来，除政法部门录用了一些年轻的公务员外，其他多数部门因编制限制等原因已多年未录用年轻的公务员。县（市、区）和乡镇机关“违规进人”情况。一是大中专毕业生未经考试直接进入“七大机关”。大多数是1997年毕业生就业未全面推向市场时，各县（市、区）为了解决毕业生就业问题，维护社会稳定，选拔部分毕业生充实到县（市、区）和乡镇机关。二是从企事业单位未经考试进入机关任科员、办事员。这些人一部分是机构改革前为机关附属事业单位人员，机构改革时，附属事业单位并入机关成为机关事业编制，附属事业单位原有人员即成为机关科员、办事员；一部分是确因机关工作需要调入的年青干部；还有少数就是县（市、区）照顾性调入的人员。三是从企事业单位未经考试进入机关任科级非领导职务。这类人员大部分原来在有确定行政级别的企事业单位中担任领导，后由于企事业单位改制或改革调入 “七大机关”的。四是“七大机关”中还有经县以上组织人事部门批准的聘用干部身份人员。这类人员大部分是聘用干部身份被提拔担任科级领导职务人员。
　　2.年度考核不够科学和合理。一是有的单位对年度考核工作重视程度不够，有的考核工作流于形式。一些单位年度考核往往是开会讲一讲、大家投投票、组织盖个章，细化考核不够，不能真正体现德、能、勤、绩四方面考核，导致一些政绩突出而平时不太注意人际关系的人榜上无名，相反，一些政绩平平但“人缘好”的人却评为优秀；有的单位虽然表面上履行了考核的规定程序，但考核中并不认真听取群众意见，而是凭个人的好恶搞内定，个人说了算，从而使考核流于形式，失去了实际的意义；一些单位在对公务员的评优、表彰中存在“优秀”轮流坐庄现象。二是考核的标准过于笼统，考核的等次过少。在公务员考核的操作过程中，按规定被评定为优秀等次的人数最多不能超过本部门参加考核人数的15%。因此很多单位按照各部门工作人员的比例和四舍五入的方法，将优秀名额分配下去，不管部门工作优劣，一律按人数分配指标，挫伤了公务员的积极性。另一方面，《公务员法》将定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，这四个等次划分过于笼统和不好操作。三是考核结果执行不当，一定程度上影响考核的公正性和合理性。如根据规定：若“连续两年考核被确定为不称职等次的，按规定将予以辞退。”相反，对那些因严重违犯公务员纪律而受到记过及以上处分的人员，在受处分期限内，只是不确定考核等次，即在一定时期内（最多不超过两年）影响晋级增资而已。同时，现在没有规定判缓刑一律开除公职，工作实践中，一些地区和单位对缓刑人员仍留在公务员队伍。这种反差显然值得商榷。
　　3.存在与非领导职务设置要求相违背的现象。一是转任职数不受限，堵死了领导干部“下”的渠道。许多文件规定，因机构改革等原因，由领导职务转任非领导职务的，不受非领导职务职数的限制。因此，一些表现不好、不能胜任现职，甚至受党纪政纪处分的领导干部，往往都转任非领导职务，享受相同的福利待遇。这在一定程度上堵死了领导干部“下”的渠道。二是转任职位占据多，影响了下级干部“上”的渠道。一些地方在机构改革中转任了大量的非领导职务，远远超出了该地规定的非领导职务总数。严重影响了下级干部“上”的渠道。此外，由于转任非领导职务较多，有些单位的非领导职务多于领导职务，单位领导干部很难开展工作。三是职责不明待遇高，影响了领导干部的工作积极性。一般来说，各级各类领导干部都有相应明确的职责，既有权力也有责任，享受相应待遇无可厚非。但非领导职务人员则相反，他们没有明确的权力和职责，给人一种有之不多、无之不少的感觉，但他们往往又是资历老、待遇高的人员。这种工作职责与报酬不相一致的现象，在一定程度上影响了领导干部的工作积极性。这样一来，原来的非领导职务严重超标，大多数公务员工资待遇长期得不到提高。有很多已经年过半百却还在科员级别上苦苦挣扎，有的甚至退休时依然是科员待遇。这让很多优秀的年轻公务员看不到希望，严重挫伤了工作积极性。
　　4.公务员培训工作有待加强。一是对培训的重要性认识不够。有些人抱有“一次教育，终身受用”的态度，有的认为培训就要花钱，而且眼前效益不明显，培训不培训一个样，对培训教育工作持消极应付态度，为了培训而培训。二是培训设施不健全。有培训任务时，临时租用学校的教室或其它单位会议室，没有一套完备的适应公务员初任培训、任职培训、专门业务培训和更新知识培训的培训教材和教学大纲，使培训成为“无米之炊”。有的地方师资力量薄弱，缺乏一支高素质的、稳定的公务员培训师资队伍，导致培训质量不高，学习效果不明显。有的地方培训经费不足。公务员培训经费一般由政府财政划拨，但由于地方财力的不足，导致经费问题得不到解决，影响了培训工作的正常进行。三是培训内容针对性不强。目前，公务员培训除了指定的公共必修课和专业必修课之外，选修课的开设尚未提到议事日程上来，公务员参加培训学习的选择余地较小，难以满足那些素质较高、基础较好、求知欲望较强的公务员的需要。对担任领导职务公务员的任职培训大多带有临时补课的性质，培训重点不突出，培训内容脱离经济社会管理的实际，缺乏针对性。四是培训方法陈旧单一。目前的公务员培训仍大多采取“满堂灌”的讲授方法，而很少根据成人教育的特点和公务员的具体情况，采取相应的教学方式，缺乏吸引力。
　　二、对策与建议
　　1.加强领导，密切配合，严把公务员队伍“入口关”。一是促使各级党政领导干部带头学法用法、带头执法守法，确实杜绝违法违规进人现象的发生。二是各级组织人事部门要在党委政府的统一领导下，切实履行好作为公务员主管部门的职责，明确分工，加强协调，形成各司其职、密切配合的工作格局，做到坚持原则不动摇，执行纪律不走样，履行程序不变通，遵守纪律不放松。三是纪检监察部门应加大监督力度，特别是要加大对公务员录用过程的监督，同时对调入机关担任领导职务的人员由同级纪检监察部门实行“事前报备”监督制度，防止超编进人，超职数配备干部和“违规进人”现象的再发生。对现有的“违规进人”的处理建议：对于1997年以来违反《条例》规定，未经考试进入且未过渡为国家公务员或党的机关工作者的人员（包括使用机关事业编制和老干部工作编制的未过渡人员），建议全省统一组织一次过渡考试，考试合格的予以登记，不合格的予以分流；对于从企事业单位未经考试进入机关任科级非领导职务的人员，由于大部分原来是在有确定行政级别的企事业单位中担任领导，在企事业单位改制或改革时调入“七大机关”的享受相应待遇的人员，年龄普遍在50岁以上，建议予以考核登记；关于超编人员问题。由于其主要原因是党政机构改革时人员分流不到位，领导干部改任非领导职务等。实际上往往也无法分清哪一个人属于超编进入的人员，如一个满编部门的领导到一定年龄或工作需要改任本部门非领导职务时，组织上派进一名新的领导，就不好确定哪一个人是属于超编人员。因此，对于上述原因造成的超编人员，建议予以登记。对于“七大机关”中的聘用干部身份人员和非干部身份人员，由于基本上是在领导职务岗位，一些还是经过法律程序选举到领导岗位的，建议予以登记。
　　2.为了尽可能达到公平、合理、客观，公务员考核应该向着多元化、分立化、标准化的方向发展。一是依据岗位职责，增强考核实效。按公务员的工作行为划分，考核内容可分为岗位共性行为和岗位业务行为两个方面的内容。共性行为考核主要包括“德”、“勤”、“廉”三个方面内容，这是公务员都应遵守的行为考核。业务行为的考核包括“能”、“绩”两个方面内容，重点是“绩”。岗位业务行为各有不同，因此需确定不同的考核内容。二是强化平时考核，坚持“台帐式”管理。坚持“台帐式”管理，是加强公务员平时考核的一项行之有效的办法。“台帐式”管理的台帐应当包括被考核公务员的职位说明书、月度工作安排、月末工作回顾、半年工作绩效评价、年度计划、年度工作总结和每日工作记实、主管领导评价等内容，公务员天天记，主管领导月月检查，促使每一位公务员天天去想工作、天天去做工作，确保取得好的工作绩效。三是细化测评体系，促进考核工作科学化。《公务员法》以德、能、勤，绩、廉为基础，注重考核干部的工作实绩、工作作风和廉洁自律等情况，因此，要细化测评体系、量化考核指标，对德、能、勤、绩、廉五个方面进行细化，逐层分解成多个指标，并按照权重分别设置分值，使大家在德、能、勤、绩、廉的掌握上有一个统一的参考标准。在德、能、勤、绩、廉五个方面，以重点突出考绩、考廉的原则，将“绩”、“廉”的权重增大。四是建立考核信息反馈机制，提高考核透明度。建立完善的考核信息反馈机制对提高考核工作的质量具有重要促进作用，可以增加考核工作的透明度，确保考核结果全面、准确、客观、公正。
　　3.改革非领导职位管理办法。打破非领导职务的职数和机构规格的限制，将现有的非领导职务“金”字结构转变为倒“金”字结构或“中”字结构（两头少、中间多）。一个单位实际的领导职数很有限，不能安排到领导职位，但应考虑公务员个人的工作年限和工作表现，确实工作时间长、工作积极的，可以在达到一个年限后自动进入上一级非领导职务，再达到一定的年限又进入上一级非领导职务，或者不晋升非领导职务，只享受相应职务级别的工资待遇。通过这种办法，充分调动公务员的工作积极性，提高他们的政治待遇和工资待遇。如在科员岗位上连续工作五年以上的，可以直接晋升副主任科员，在副科级岗位上连续工作五年以上的，可以晋升主任科员，在正科级岗位工作满一定年限后可以晋升上一级非领导职务。同时，部门之间非领导职务晋升条件、晋升指标应大体相同，不能搞特殊化。 
　　4.加大培训，提高公务员队伍的整体素质。一是统一思想，提高认识。要增强做好公务员培训工作的紧迫感、责任感和危机感，树立培训是最具效益的投资理念，树立学习既是权利又是责任的观念。努力形成组织、人事部门牵头，各部门积极配合，广大公务员踊跃参与“终身学习”的生动局面。二是加强硬软件建设，创造培训条件。加快施教机构建设。尽快建设各级公务员培训场所，完善配套设施，满足新时期公务员培训工作的要求，为公务员培训工作创造良好的硬环境；加强师资队伍建设。依托各级党校和行政学院建立一支相对稳定的、专兼职结合的高素质的师资队伍，聘请一批理论功底扎实、实践经验丰富、能胜任教学工作的党政领导、企业家、专家学者从事教学工作。同时，建立与公务员培训工作相关的高层次教师信息库，为公务员培训工作服务。三是大胆创新，转变培训方式。从过去那种适应性的岗位培训转变到公务员分级分类培训，加大公务员培训工作力度。在分级培训方面，重点抓好科级以上领导干部的培训和年轻骨干公务员的培训，科级公务员的任职培训应到地市级以上的培训机构进行集中脱产培训，提高他们的整体素质和驾驭全局工作的能力，为广大公务员起示范表率作用。在分类培训方面，根据不同的培训内容，采取与之相适应的教学方法，如案例教学、研讨式教学、情景模拟教学等，以增强教学效果。四是建章立制，提供保障。建立和完善公务员培训法制度，坚持依法培训。首先以《国家公务员法》为准绳，建立和完善关于培训工作的单项法规，为培训工作的开展提供法律保障。其次，以全国人大、国务院及人事部门关于培训工作的法律规定为指导，结合实际制定出可操作性强的公务员培训实施办法，为公务员培训工作提供参考依据；综合运用年度考核、职务任免、工资审批、奖惩等综合管理职能，对各单位培训工作完成情况进行奖惩，充分调动全市公务员参加培训的积极性；建立培训的组织、审批、经费投入、教学考核、发证、入档等管理制度，不断完善公务员培训的各个管理环节，严格按章管理，促进公务员素质能力的全面提升，确保培训的严肃性和有效性；根据社会发展和新时期行政管理的要求，认真制定公务员培训工作的长远规划和年度实施计划。