人大个案监督与人民监督员制度相互借鉴的思考（2007年第1期）

　　“个案监督”，是指地方人大根据宪法和有关法律、法规的规定，对“一府两院”正在办理或已办理结束的具体案件进行监督。人民监督员制度是对人民检察院直接受理侦查的案件的特定诉讼决定进行社会性监督的制度。二种监督机制即有联系又有区别，本文试从两种制度的联系、双方的优、缺点等方面入手进行分析探讨人大的监督和“人民监督员”的监督在相互借鉴的基础上有机地结合。
    一、 个案监督制度和人民监督员制度的联系和区别
    人民监督员的监督,是对检察机关自侦案件的具体的个案监督,个案监督是地方人大及其常委会对公安、司法机关处理并已生效的但属违法又未依法纠正的案件所进行的一种具体监督。从保证检察权的正确行使来说，个案监督制度和人民监督员制度都是代表人民对检察机关实行监督,都是为了保证国家法律的正确执行,确保执法的公平和正义,维护国家和人民的利益。同样都是一种外部监督，两种监督方式,职能并不重叠,而是可以相互补充,互相促进,共同完成对检察工作的监督职能,构成有中国特色检察制度的组成部分。
    两者的区别主要有：一是相关法规或者规定的制定机关不同。个案监督由地方人大提出并通过人大立法的形式加以确认，而人民监督员制度却是人民检察院针对自侦案件中存在的问题而主动提出并制定相关规定的。二是监督人员的组织形式不同。人大的个案监督强调的是人大监督权力的集体行使，是由地方人大及其常委会统一组织进行的；而人民监督员却是由各基层单位民主推荐、考察确认产生，并由检察机关发放聘书，其本身没有固定的组织，主要由检察机关内部的人民监督员办公室来进行召集等组织活动。三是在监督方式上,人大监督的方式主要为听取和审议检察机关的工作报告、组织关于特定问题的调查委员会、联名提出质询案、对公正司法情况开展执法检查与评议,对检察官履行法定职责、清正廉洁情况进行述职评议和对检察工作提出建议、批评和意见等，而人民监督员制度所施行的监督程序却是由检察机关将认为有必要监督的案件提出，由人民监督员进行讨论和评议，并形成决议。四是监督的效力不同。人大的个案监督所形成的决定具有相当的强制力，它通常要求被监督机关按照自己的意志办理案件；而人民监督员提出的监督意见虽然可以引发一系列的讨论和纠错程序，但最终决定案件如何办理的权力仍然在检察机关手中，人民监督员的意见对检察机关没有强制力。
     二、二种制度存在缺陷，有必要相互借鉴、取长补短
    自2003年8月起，最高人民检察院开展人民监督员制度试点工作以来， 截至2005年底，人民监督员共监督“三类案件”九千六百五十二件，对于强化法律监督，化解社会矛盾，促进人权保障等起到明显的成效。个案监督是近几年地方人大在实践中探索的一种监督形式，人大的主要职责之一就是保证宪法法律的贯彻实施，而司法机关贯彻执行法律的情况，直接体现于他们办理的个案之中，离开了个案监督，对司法工作的监督就失去了最重要的载体，必然导致监督权的虚化，也就很难收到应有的成效，也不可能深入。二种制度虽然取得了一定的成效，但是各自还存在不足，有必要进行结合。
    根据宪法和有关法律规定，我国各级人大是国家最高权力机关，有权对检察机关行使检察权进行监督，这种监督具有国家强制性和权威性，是任何其它机关、团体和个人所不能替代的。人大个案监督作为人大监督的具体化，自然也具有了强制性和权威性，但是也存在不足，主要是：一是信息不灵，现代社会，信息的重要性是不言而喻的。人大要进行个案监督，而又不直接接触司法事务，建立传递及时、灵敏高效的信息保障系统就显得尤为必要。二是程序不够规范。国家尚未出台监督法，对人大个案监督没有全国统一性的法律加以规范，在监督的范围、程序、原则、方法等方面不好操作，存在着监督主体不明确、监督时机介入不恰当等具体问题，使各级人大的个案监督工作一直是个薄弱环节，发展缓慢，甚至在有些地区还是一个“盲区”，有名无实，流于形式。
    人民监督员代表人民行使监督权，是社会监督形式的一种，具有广泛的代表性和民主性，最易被人民群众所理解和接受，但是人民监督员制度作为一种新生事物，还有许多地方需要进一步加强和完善，社会上对检察机关自己管理人民监督员机构，人民监督员的选任方法等存在一定的疑惑，此外在履职保障、管理办法、人民监督员办公室的工作规则等方面还不够完善等缺点。二种制度不但各具优点，同时存在不足，这就为二种制度互为借鉴、相互结合成为可能。
    三、人大个案监督和人民监督员制度如何更好地借鉴和结合
     人大个案监督和人民监督员制度自身存在的优点和缺陷，使二者相互借鉴和结合成为必需。但是结合并不是合并成一种监督制度，实际上，人大个案监督包括对公安、检察院、法院等部门的监督，其范围比人民监督员制度要广泛得多，事实上也不可能合并。因此笔者这里所指的结合是指在不将人民监督员制度归入人大监督权的情况下，实行人大个案监督权和人民监督员制度并存。那么如何使这两个在监督对象、监督目的和监督程序相同或相近似的监督权相互借鉴和结合呢？
    一是监督主体的方面。人民监督员制度，由于最后意见还是由检察院内部决定，以及人民监督员确任性仍属于检察院内部等原因，使其监督的权威性不足，而人大个案监督是依据宪法，其组成人员为同级以上人大代表，在监督上更具权威性。因此可以单独考虑监督主体方面的结合，即由人大机关负责从人民代表中选聘或解聘人民监督员，并由人大授予人民监督员监督权，但要保留人民监督员履职的独立性。人民代表由人民选举产生，是法定的“人民”的代表，其广泛的代表性足以能够表达人民监督员代表社会监督的愿望。同时，由人民代表担任人民监督员，进行个案监督及其它检察执法监督，正是人大监督的具体方式和途径。
    二是有关监督范围方面。在确定形成的两个监督格局的前提下，设计二者监督范围和程序的结合，以节约监督资源，提高监督效率。在监督的范围方面，个案监督的范围过多过滥是个案监督制度的弊端之一，监督的范围基本上没有限制。虽然从理论上讲，人大的监督权是广泛的，但是管得多就难以管得好，因此监督应着重限于被监督机关容易出现问题的薄弱环节。人民监督员制度正是看到检察机关职务犯罪案件的办理过程相对封闭、缺乏监督而设立的，从实际来看，人大个案监督制度在这点上显然有所欠缺。在监督范围方面，建议将人民监督员所监督的“三类案件”、“五种情况”，和人大对检察机关实施个案监督的有关内容相互融合。
    三是在监督程序方面。人大个案监督中依法进行的询问和质询，可以和人民监督员进行的听取办案检察官有关案情汇报的程序同时进行，这样也在一定程度上解决了人大个案监督信息不灵的缺陷。同时，人大可派员与人民监督员参加监督意见表决，当人民监督员和人大监督意见不一致，或者人大监督意见和检察委员会决定不一致时，人大可以向上一级人民检察院提出复核要求，在出现人民监督员的意见与检察院最后意见不一致的情况下，其最终决定权由上级人大决定。这样既保证了人大个案监督权的实现，也避免了当前社会上对检察机关自己管理人民监督员机构，最后意见仍由检察院说了算等种种质疑。其次，人民监督员制度的事前监督方式值得人大个案监督借鉴。目前，各地人大相继出台的监督条例，都强调个案监督以事后监督为原则，其原意在于不影响司法机关独立办案，但是 从人民监督员制度所推行的监督却恰恰相反，三类案件中除犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件，其他两类拟不起诉和拟撤案的案件都是事前监督，从近二年的实践来看，人民监督员制度的实行并不影响司法机关独立办案。因此人大采取事前监督的方式同样可以防患于未然，而且因为被监督者正式作出决定前因监督改变初衷的，从法律上讲并不算错案，不影响其内部考核，所以其更易接受，因此人大个案监督采取事先与事后方式同时使用效果更好。
    四是监督机构方面。人民监督员的办事机构设在检察院内部，无论人民监督员采取何种选任方法，其最后的确认权在检察院内部，这种监督机构所产生的权威性就要大打折扣。而各级人民代表大会代表人民行使管理国家的权力，有权对同级国家机关进行监督，从这一点上来说，将人民监督员的办公室划归人大，即人民监督员经人大授权和管理，代表人民行使监督权力，这样的监督就具有了法定性和权威性。因此可以考虑在人民监督员制度的基础上，人大机关建立专门的监督机构，通过召开人民监督员会议的形式，人民监督员履行以个案监督为主要内容的监督权。

　　作者简介：夏志坚，建宁县人民检察院法律政策研究室主任。