浅议我国行政区划的改革（2006年第4期）

　　行政区划是国家划分和配置地方各级政府职能的基础。它从政治体制和行政管理方面影响和制约着经济体制和经济活动，影响着区域经济的培育和发展，影响着资源开发、工业布局、城市规划等等方面。行政区划设置得是否科学合理，直接关系到国家管理机制能否顺畅有效运行、国民经济能否健康发展、生产力布局能否科学合理，关系到中央能否有效管理地方，地方能否充分发挥能动性和创造性。
　　一、我国现行行政区划的弊端
　　1. 省级行政区范围偏大，导致行政管理层次偏多。中国现有34个省级行政区，包括23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区，平均每个省级行政区面积相当于美国各州平均面积的1.69倍。我国现阶段地方行政区划是三级制和四级制并存，大多数地方是四级制，即省—市—县—乡四级。另外，有的地方还在县与乡之间保留有区公所，有的则在乡村之间设办事处，这就实际上形成了又一级的行政管理层次。现在的行政管理层次是秦代以来最多的。省级行政区规模过大不利于加强中央政府的宏观调控和集中领导。对省而言，不利于上情下达和下情上达，容易助长官僚主义，不利于建立一个灵活高效的行政体系，也不利于根据各地的自然经济特点和优势，建立各具特色、协调发展的区域经济结构。
　　2. 省级行政区规模大小过于悬殊，导致行政管理层次比较混乱。由于人口密度的不均衡性，自然条件的地域差异性，以及民族分布、历史传统等因素，目前全国34个级行政区规模差距很大。东南部沿海平原地区省区面积小、人口多、经济实力强，西北部边疆省区面积大、人口少、经济实力弱。新疆维吾尔自治区160万平方公里，而上海市仅6340平方公里，相差251倍。有些省区人口近1亿，而西藏自治区仅270万人，相差40倍。一级政区规模决定一级政区内的管理幅度和管理层次，一般来说，一级政区面积大、人口多，则其管理幅度大、管理层次多，反之亦然。如此悬殊的省区规模，必然造成行政管理层次参差不齐的状态。这不仅给国家统一的行政管理带来很多困难和不便，不利于各省区之间的平等竞争和相互协作，而且给因神设庙、扩大机构、增加编制等种种不正之风提供了可乘之机。
　　3. 省级行政区域边界犬牙交错，破坏了自然经济区域的完整。现行的省级行政区域不仅不利于商品流通，给现代管理带来诸多不便，而且容易引起边界纠纷，不利于安定团结。中国现有34个省级行政区，省界与自然地理区域界线一致的，有河北、山西以太行山为界，江西、福建以武夷山为界，山西、陕西以黄河为界，四川西藏以金沙江为界，甘肃、青海以祁连山为界，大多数的省界不符合自然地理区划，不利于省级边界的稳定。元朝以满足中央集权统治和防止军阀割据的需要为首要准则，人为地把同一自然地理单元分割给若干个行省，突破了以前按山川自然地形划分政区的传统做法，形成犬牙交错的省级行政区域边界。在封建社会，经济以自给自足的小生产为主，市场狭小，地域分工协作少，地域内部自给自足，对外闭关自守，省界犬牙交错的划分方式对经济影响不大。进入现代社会，社会化大生产和商品经济日益发达，地域生产专业化与分工协作不断加强，商品交流日趋频繁，使得犬牙交错的省级边界对经济的影响愈来愈严重，与正在建立的社会主义市场经济体制越来越不相适应。
　　二、我国行政区划改革的构想
　　50多年来，我们虽然在行政区划方面作过许多调整和变动，但是这些变动主要发生在基层政区，很少牵涉到高层政区，所以大多不带根本性的改革，有时反而产生一些不安定的因素。面对现在我国行政区划改革的新机遇和新挑战，对一级行政区划的改革势在必行。
　　1. 行政区划层级简化。层级是行政区划体系的基本构架，层级改革的指导思想应该尽量简化，这样才有利于加强中央政府的领导，有利于下情上达，因而有利于实行有效的行政管理。中国历史上的中央政府都力图采取最简单的二级制， 只是在情况特殊或迫不得已的时候才增加管理层次。由于我国疆域辽阔，因而纯粹的二级制不易实行，往往需要加入一层起监督作用的虚级，但是尽量简化层级都是历代政府的共同愿望。目前省—市—县(即市管县) 结构的三级制应该有所限制，不宜进一步推行。全面实行市管县的结果会增加管理层次，降低管理幅度，这种体制的积极作用将会被消极因素所抵消，尚且不论那些没有管县能力的市在管县以后出现的各种毛病。合理解决市县关系和城乡关系应该用突破行政区划的经济关系来解决，而不是将经济活动限制在行政区划里头，来求得经济区和行政区的一致。
　　2. 省级行政区幅员适当划小。为了维护国家的长期统一和安定，有利于促进经济文化的发达，省区应该适当划小。省区的幅员适当划小后，有利于中央与地方的合理分权，有利于彻底改变目前行政区划层次多、管理幅度小的缺陷。如果省一级行政区增加到40—50个，每省下属只有50—60个县(市)，就可以实行完全的二级政区制，既取消地区一级，又消除市管县体制的短处，真正收到提高管理效率和管理幅度的实效。适当划小省区实际上也是有可能性的。从管理幅度而言，现在中央一级才管理34个省级政区，省一级平均才辖有10来个地市级单位，地市一级平均才领有6—7个县市，都显得太少。历史上秦代有过40多郡，唐代后期也有40—50道。在现代化的管理手段普遍推行的今天，以及采取适当的纵向分权以后，中央政府完全能有效地领导40—50个省级政区，各省也有能力管理50—60个县级政区。
　　3. 增设直辖市。我国目前有北京、上海、天津、重庆4 个直辖市，行政区划上与省、自治区等同，属于国家一级行政区域。从直辖市的地区分布来看也不平衡，京、津、沪3市集中于沿海，重庆升格后消除了西南的空白点，但西北、华中、华南和东北缺少直辖市布局。增设直辖市，提高部分特大城市的行政地位，有利于跨省区经济中心的形成和发展，对于按经济区组织经济活动，促进各地区经济的协调发展有着重要的战略意义。从政治因素考虑，适当增设直辖市，充分发挥直辖市的政治地位和政治影响，对于巩固中央的统一领导，实行人民民主专政，加强政权建设也是十分有利的。同时，如果把增设直辖市与省区适当划小结合起来考虑，在未来中国一级政区增加后，直辖市跨省区的政治、经济作用就更大了。目前，设置直辖市的数量不宜太多，但要强调城市质量，注重合理布局。直辖市尽量在双中心城市的省区中选择，也可在现有的计划单列市中选择。由于直辖市主要担负跨省区的政治、经济、文化功能，其辖管农村地域范围不宜过大。
　　4. 省界的合理调整和确定。一级行政区由于幅员大，包涵有相当的人力和物力，这级政区的界线划得合适与否对国家的统一和经济文化的发展有着相当重要的关系。历史上指导行政区划分界的基本原则是依山川形便和犬牙相错，前者从经济目的出发，后者是作为一种政治手段。元明两朝出于各种目的，所划定的省界有多处颇不合理。省界不合理的情形应该得到改变，但又不容易改变，因为这些边界至少都已有几百年以上的历史，最合适的办法是在划小省区时统一进行调整，以免单独调整省界造成波动。
　　5. 由市管县向省管县过渡。市管县的积极效果应当充分肯定，但这一体制在运行过程中也出现了一些问题和矛盾，市管县打破了旧的条块分割，又出现了新的条块分割，束缚了县的主动性和积极性的发展。实行市管县，凡是县政府和其职能部门需要向省请示解决的，一般要通过市一级的中间层次，降低了办事效率。如何解决目前市管县体制下的矛盾，使行政管理体制能够适应经济基础，促进生产力发展，其出路在于改变现行地方四级政权体制为省县乡三级政权体制，如像海南省那样实行省直接领导县的体制。当然，从市管县到省管县不能搞“一步到位”，要有一个长远的通盘的考虑，并结合划小省区的办法实施。由市管县到省管县，虽然省的管理幅度增加了，但随着政府职能的转变，省级对下级的管理主要从计划、协调、宏观决策方面加以指导，而不是过多地陷入具体事务；办公自动化和现代化通讯手段提高了领导机关的工作效率，省直接领导县可以面向基层，减少扯皮，克服官僚主义。

  作者简介：李丹婷，厦门大学公共事务学院公共管理系学生。