当前村集体利益流失问题探析(2006年第1期)

    随着提留统筹费和农业税的全面取消，以及涉农收费专项治理的逐步深入，直接侵害农民利益的“三乱”和各种摊派已明显减少。但是，由于旧体制惯性和配套改革没有及时跟进，来自于组织外部和内部的各种对村集体的侵权现象仍比较突出，造成村集体利益的流失，阻碍了村集体经济的发展，这成为税费改革后农民负担问题的新动向。
    一、村集体利益流失的主要表现
    1．面向村集体的乱收费、乱集资、乱处罚和各种摊派。首先，通过向村集体收费来弥补工作经费不足，有的村每年承担此类费用达几千元甚至上万元，一些乡镇政府在召开村干部会议时收取培训费、资料费等，公安派出所、司法所每年都向辖区内村集体收取“治安联防费”、“基层调解费”。其次，由村集体承担社区外的农村公共品供给，有的乡镇政府及其“七所八站”在集镇建设、修建办公楼和乡村道路时，采取向村集体摊派的办法筹资。第三，通过违法罚没改变村集体资产性质，有的纪检监察和检察机关在查处村级经济案件时，没有认识到村集体资产属于农民共同共有，对违法标的一味采取收缴的办法，从三明市近几年对村集体财务审计的情况看，此类情况比较普遍。第四，向村集体摊派报刊征订任务，有的村报刊征订费用高达万元左右，不少报刊送达后原封不动、束之高阁。
    2．村集体自身的决策失误和管理漏洞。首先，生产建设项目未履行民主决策和公开招标程序，存在论证不科学、竞争不充分和人情包、权力包现象，造成项目投资失误、投资预算失控、集体资产流失或收益预期下降，这在集体林权拍卖、生产项目承包和基建项目施工等方面表现尤为突出。其次，未经村民（代表）会议通过，村干部自行决定工资标准和发放各种补贴，据某县调查，全县有76.5%的村干部工资超标准，有69.4%的村滥发年终奖金，有53%的村自行发放电话费补贴，有28%的村擅自报支应由村干部个人承担的养老保险。第三，取消村组招待费难以落实，有的还以会议费、项目经费等名义变相列支招待费。第四，一些村干部存在滥用职权、以权谋私、挪用、侵占集体资产现象。
    3．国家征地或违法占地造成村集体利益流失。首先，一些地方或业主拖欠应支付给村集体的征地补偿费。征地补偿费包括应支付给农民部分和村集体留成部分，经过清理，对农民部分已基本上不再拖欠，而对村集体部分却置之不理。其次，基层政府抵扣、截留应支付给村集体的征地补偿费。有的乡镇违反征地补偿费专款专用、专户管理的规定，在转拨征地补偿费时强行抵扣农民或村集体历年拖欠的乡统筹费、“两工”等款项；有的拖欠款未经核实，甚至没有收费依据。第三，地方政府以行政手段非法占用或以租代征集体土地，给予的补偿或租金标准明显偏低，从而在土地开发中获取差价。
    4．财政支农资金被截留、挤占和挪用。当前，支农资金使用效率低下是一个普遍性问题。除了直接补助给农民的救灾救剂等款项外，其他诸如农业综合开发、小型水利建设、村级道路建设和造福工程等财政支农资金都不同程度地存在被截留、挤占和挪用的现象。有的乡镇领导表面上帮助村里跑项目，但资金到位后却设法据为己有，以弥补乡镇经费缺口。个别地方甚至是财政转移支付中对村干部工资和村级办公经费的补助款项也没有拨付到位。
    5．城乡二元和村社合一体制加重了村集体负担。不论城乡，公共品的供给都应该以政府为主导，而在农村，这个角色却长期由社区内的村集体承担，如村级道路、自来水、有线电视、通讯等。此外，由于村委会和合作社合二为一，合作社还承担了村委会正常运转的经费保障功能，尽管村委会的职能有相当部分是乡镇政府委托的，属于政府职能范畴，如计划生育等。在这种村社合一体制下，还使得一些地方的“城中村”在村改居时，忽视了村集体资产属于其成员共同共有的性质，在资产处置、股权设置时出现外部侵占现象。
    二、村集体利益流失的成因分析
    1．所有者主体缺位。村集体属于社区经济合作社，应符合普遍认可的合作社的一般特征。国际合作社联盟1995年通过的“关于合作社特征的宣言”中，明确了自愿、开放、社员民主管理、自主和独立的合作社原则。作为社区合作经济组织的村集体以行政区划的地域为界限，其成员具有天然性、封闭性，所谓自愿和开放的原则已基本丧失。至于民主管理、自主和独立两条原则，从现时看也难以体现。应该看到，这种合作经济是计划经济和人民公社的产物，从来不是农民自己的选择，也没有成为农民利益的代言人和保护者。由于集体资产产权权属不清、产权主体模糊，所谓的“共同共有”也就成了“无人所有”或少数人所有。因此，大多数农民觉得自己与村集体关系不大，而且也很少从中受益，真正关心村集体经济发展的只是少数既得利益者。
    2．乡村关系错位。无论是作为自治组织的村民委员会，还是作为集体经济组织的经济合作社，其独立性都是实现组织功能的首要条件。《村民委员会组织法》明确规定：村民自治组织实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；乡镇政府和村委会之间是指导而非领导关系。经济合作社作为法人主体，其独立性也是毋庸置疑的。因此，无论是村委会，还是合作社，在与乡镇政府的关系方面，两者的法律地位应该是平等的而不是从属的，乡镇政府对村级组织只能起到指导和扶持作用。而长期以来，乡镇政府凭借拥有组织和行政资源的优势，始终充当着村级组织的制度安排者，村级组织实际上成了乡镇政府的行政附庸。由于村级组织一直处于政府力量的渗入和控制之中，其行为也就极易偏离成员利益最大化的组织目标。正因为乡村之间依附关系的存在，才使得乡镇政府对村集体利益的各种侵害行为有了市场空间。
    3．村干部越位。从制度设计上看，村干部的行为是受到诸多约束的，既有来自组织内部的民主监督，也有来自组织外部的行政、司法和党纪监督。但从实际情况看，这两方面的监督效果都不理想。一方面，不少地方村民自治不够落实，除了民主选举外，其他诸如民主决策、民主管理和民主监督都有很大差距，如以党的领导取代村民自治，以两委会议取代村民会议或村民代表会议，使得村民自治实际成了“村干自治”。另一方面，由于乡村之间千丝万缕的利害关系，以及执法者在依法监督时明显的功利倾向，使得村级组织的外部监督也形同虚设。不少村干部腐败案件都是在农民一再上访、干群矛盾激化之后，有关部门介入后才受到处理的。因此，在监督机制不健全的情况下，村干部的权力寻租、违法违纪就在所难免。
    4．村集体权益保障不到位。目前的法律法规对保障农民个体权利的规定已逐步完善，遭遇侵权时的救济渠道也比较通畅。但是在集体权益保障方面，力度显然不够。首先，在认识上存在误区，没有认识到保护村集体权益就是保护农民权益，对侵害集体权益的行为熟视无睹。其次，在法律制度上存在空白，目前还没有一部规范社区合作经济组织的法律法规，合作社的法人地位不明确，其财产权益缺乏保障。第三，在行政监督上缺乏效力，各级农业部门及其农村经营管理机构作为村集体经济组织的业务指导和监督部门，只能对其组织内部的违法行为进行处理，对组织外部的侵权行为却无能为力。第四，在司法监督上存在漏洞，村委会代理了经济合作社和部分行政职能，当村民或集体成员的权益由此受到侵害时，却不能把村委会作为民事或行政诉讼的被告。此外，法院对村民会议或村民代表会议的决议违法行为没有司法审查权，使得少数村干部通过内部操纵实现权力寻租的行为得不到有效遏制。   
    三、保护村集体利益的对策建议
    1．将集体经济组织和村民自治组织区分开来。随着人口迁徙制度障碍的逐步解除，农村居民户籍的迁移将越来越方便，越来越具有开放性。但是集体经济组织的资产是人民公社以来逐步积累形成的，其受益主体相对来说具有封闭性、可继承性。因此，过去“村民”就是“社员”的身份界定办法已很难适用。此外，两者的组织性质和功能定位也是截然不同的。村民委员会作为自治组织，主要承担社区管理和政府委托职能，其经费应由各级政府承担。村合作社作为集体经济组织，依法制定章程，独立开展生产经营活动，收益在成员中进行分配。鉴于当前村集体经济发展的个体差异性明显、多数村集体的收益水平和净资产均呈萎缩状态的实际情况，在集体经济组织的去留上有必要区别对待。凡是缺乏经营性资产、没有发展潜力的“空壳村”，应允许集体经济组织自然消亡，其耕地、林地等集体资产实行家庭承包经营，发包权由村委会行使。凡是集体经济有一定规模、可以独立开展生产经营活动、成员能够从中受益的，其集体经济组织应从村委会中独立出来。
    2．推进集体经济组织的股份合作制或股份制改革。这种改革模式既可以提高农民的组织化程度，保障其在与政府博弈中的合法权益，又能够通过明晰产权来聚集生产要素，提高组织效率，适应市场竞争。因此，要把这种改革作为农村集体经济的有效实现形式，把它放在与发展农民专业合作组织同等重要位置，使两者互相交融、互相促进。对于具有资源和区位优势、集体经济基础比较雄厚、有条件建立现代企业制度的村来说，应加快改革步伐，变“共同共有”为“按份共有”，以改善集体组织内部治理结构，提高成员对集体经济的关切度，真正实现“民办、民管、民享”，为防止内部消耗和外部侵权提供组织保证。
    3．加快乡镇机构改革，规范政府行为。以建立法制型和服务型政府为目标，把目前乡镇机构中以对上负责为主的“上源性”职能转变为以对下负责为主的“下源性”职能，大幅度缩编裁员。除了按照精简、效能原则保留少数具有依法行政职能的机构外，对大部分事业单位应按照市场化、社会化和民营化的思路进行改革，做到“减人、减事、减开支”。加快公共服务领域改革，在县域范围内优化配置公共服务资源，改变目前乡镇机构设置中上下对口、条块分割、小而全和不经济的状况。依法理顺乡村关系，规范村民自治，培育、引导新型农民组织，减少乡镇政府对村级事务的干预。
    4．加大对农村公共品的投入。把完善农村基础设施、发展农村社会事业、改善农民的生产生活条件作为新农村建设的切入点，真正由政府承担起农村公共品供给的职责，使村集体从水、电、路等公共品投资中解脱出来，为集体经济发展和农民安居乐业营造一个公平的环境。
    5．健全法制，强化监督。抓紧修订《村民委员会组织法》，对村民会议或村民代表会议决议违法的行为设定司法审查程序。尽快出台合作社法，更有效地保护村集体财产权益，促进集体经济发展。加快制度创新，为村集体和农民的权益保障提供便捷通畅的司法救济渠道。把维护村集体权益作为农民维权的重点来抓，落实好涉农收费专项治理、重点监控和责任追究等工作制度，遏制面向村集体的“三乱”的发生。

    参考文献：
    1. 刘纯阳：《农村合作经济的组织变异：现象及其解释》，《调研世界》2003年第8期。
    2. 黄  弘：《透视税费改革后的涉农收费问题》，《农村经营管理》2004年第1期。
    3. 项继权：《从“咸安政改”到“湖北改制”：一种新型乡镇治理模式的探索》，《中国农村经济》2005年第11期。
                                         
    作者简介：黄  弘，三明市农业局经管站站长，高级经济师。
              余美春，沙县农业局经管站站长，高级经济师。