提高地方人大常委会会议审议质量的思考（2005年第2期）

　　听取和审议“一府两院”的工作报告，是地方人大常委会依法行使监督职权的一种基本形式。审议质量如何，直接关系到地方国家权力机关职能作用的发挥。近年来，地方人大常委会在如何开好人大常委会会议，提高会议审议质量等方面积累了不少经验。但是也还存在一些制约和影响审议质量的问题，需要改进和完善。
　　一是审议议题偏多，安排不够科学。加上有的部门汇报材料太长，听完汇报后审议时间所剩无几，审议成了走过场，从而降低了审议质量。
　　二是了解情况不够深入，会前准备不充分。由于时间紧、议题多，人大常委会组成人员和有关办事机构没有充足的时间对议题开展深入的调查研究，尤其是兼职委员对需要审议的内容掌握不多，致使审议时不好发言，即使发言也讲不到点子上。此外，有时由于各方面的原因，“一府两院”为会议准备材料的时间不足，论证不够，有些材料质量不高，有些等到开会时才发，与会人员根本没时间很好地阅读，审议时只能重复报告内容。
　　三是审议不够全面，发言质量不高。普遍存在“三多三少”现象：主任、副主任及专职委员发言多，兼职委员和列席人员发言少；肯定成绩的多，指出问题的少；遮遮掩掩的意见多，一针见血的意见少。人大常委会组成人员的素质与新形势的要求也还有差距，特别是对法律知识、经济知识、科学知识等掌握不够，审议时大多是即兴发言，缺乏科学性、全局性和针对性。
　　四是审议意见的法律地位不明确，整理不够规范，办理不得力。目前，法律只对人大常委会决定或决议的法律效力、执行等作了具体的规定，而对审议意见未作明确规定，各地对审议意见的法律地位的争议颇大，没有形成一致的看法。各地对审议意见的整理不统一、不规范，要求办理的标准、时限不相同，办理效果也不尽如人意，办理工作存在容易办的就办，难度大的不办；符合意愿的就办，不太符合意愿的不办；催得紧的就办，不怎么催的就不办这“三办三不办”现象，导致人大常委会工作出现形式主义倾向，挫伤组成人员的工作热情和议政积极性，损害了人大常委会这一权力机关的形象。
　　针对这些问题，我们认为要改进和完善人大常委会会议，切实提高审议质量，必须抓好以下五个方面工作。
　　(一)科学确定审议议题，确保审议的实效性。选择、确定、安排审议议题要坚持少而精、务实效的原则，做到“五个有利于”。一是要有利于促进经济发展。选择议题要紧紧围绕经济建设这个中心，围绕本地区改革发展稳定中重大的、长远的、根本性的问题进行审议监督，如听取和审议国民经济和社会发展计划执行情况，财政预算执行情况等。二是要有利于推进依法治国。要把贯彻实施宪法，推进依法治国作为监督的主攻方向，把保证宪法和法律在本行政区域的贯彻执行作为重要职责，加大法律监督的力度，推行执法责任制和错案责任追究制，促进“一府两院”依法行政、公正司法。三是要有利于对人民负责、对人大代表负责。要把人大代表、人民群众普遍关注并迫切需要解决的问题，作为会议审议和监督工作重点，切实保护和维护广大人民群众的合法权利和根本利益，以赢得人大代表和人民群众的信赖。四是要有利于工作目标一致。审议议题应当是同级党委的工作重点，政府致力要做的大事，在时间上力求同步合拍，保持在工作目标一致的前提下形成合力。五是要有利于抓住大事、突出重点、攻破难点。地方人大常委会要管的事很多，工作量大，涉及面宽，但力量有限，要有所作为，就不能面面俱到，必须抓住大事，突出重点，有的放矢。安排议题要少而精，议深议透，一抓到底，抓出成效，这样才能树立国家权力机关的权威。
　　(二)做好会前准备工作，确保审议的效率。做好会前准备工作是开好人大常委会会议的基础。一是要搞好会前调研。组织一部分对议题较熟悉的工作人员和人大代表，深入有关部门、人民群众，重点围绕有关部门在汇报中所提出的问题及人民群众、人大代表反映的问题进行全面、深入、细致的调查，并形成书面调查报告。调查报告要客观实在，成绩高度概括，问题充分展开，要有分析，有依据，有针对性，讲清事情的本来面目。一般情况下要在会议召开之前，将调查报告送交常委会组成人员手中，便于他们充分了解情况，写好发言提纲。二是要改进会务工作。要科学安排会议期数、会期和会议议题，改变以往固守“两个月一次常委会会议”的习惯做法，根据实际需要不定期召开常委会议；要减少每次常委会议的议题，一般每次会议安排2至3个议题，确保重点突出，有议有决，确保审议质量；要缩短会期，一般以半天到一天为宜，既提高效率又节省会议开支。三是要把好材料关。主要是材料的报送、审核、分发工作，一般来说，“一府两院”有关部门的汇报材料应在会议召开前7至15天送达人大常委会有关办事机构。有关办事机构应对材料进行审查，主要审查材料称谓是否正确、提法是否准确，存在问题和今后的工作方向是否真实、客观地提出。
　　(三)全面、充分审议，确保审议的质量。一是要提高人大常委会组成人员对审议的法律地位的认识。要认识到审议“一府两院”工作报告是地方人大常委会行使监督权的一个基本的法定形式，在人大常委会会议上的审议不是“空谈白说”，而是在履行宪法和法律赋予的职责，代表人民行使管理国家的权力，从而增强积极参与审议的责任感、使命感。二是要提高人大常委会组成人员的素质。要认识到审议“一府两院”工作是支持、促进“一府两院”改进工作的一种重要形式，奉行好人主义、庸俗关系学势必损害党和国家的事业，也会给权力机关的地位和作用造成负面影响。要加强学习，特别是要学习法律知识、经济知识、科学知识等，做到发言时言之有物，言之有理。要加强调研，密切与人民群众的联系，倾听人民的呼声，反映人民的要求，确保自己的发言代表人民的愿望，始终站在党、国家和人民的立场上鼓与呼。三是要提高发言质量。会前准备好发言提纲，站在全局的高度，围绕国计民生的重大事项和群众的热点难点问题发表意见。发言要力求简练，开门见山，直奔主题，表达清晰，观点鲜明，不模棱两可。所提意见要有针对性，建议要有可行性。要力求人人发言，全面审议，不跑题，不纠缠细枝末节，使提出的意见建议达到集中和统一。四是鼓励列席的人大代表和有关人员发言。因为人大代表来自基层，许多意见直接反映了人民群众的意愿。列席的有关国家机关成员的发言可以从另一角度观察问题，确保审议更客观、更全面。
　　(四)认真整理审议意见，确保审议意见的客观、全面、可行。审议意见是审议成果的体现，它的质量直接决定着有关部门的办理、落实的质量。一份高质量的审议意见，必须做到七个方面的统一。一是合法性和需要性的统一。要在法定职权范围内充分发挥人大的监督作用，但不是每一项合法的审议都必须形成审议意见。一般地说，“一府两院”的年度主要工作，人民群众对拟审议工作有强烈反映、呼声、意见的，人大常委会组成人员对审议中一些突出问题形成倾向性意见的，所审议的工作需要人大常委会做出决定性意见的，可以依据审议情况整理出审议意见，而其他一般性工作且组成人员没有集中的倾向性意见的，则可作为了解工作情况来对待。二是集中性与客观性的统一。人大常委会会议是集体行使职权，在审议某项报告或讨论某一议题时，由于组成人员所处地位、议政能力和学识水平的不同，或对情况了解不够，或看问题的角度有别，对同一问题的看法不可能完全一致，有时甚至会大相径庭。因此在整理审议意见时，既要综合概括多数人较为一致的意见，又要原汁原味地反映少数人的重要发言，这样才能体现意见的客观、全面。这样做也是对组成人员行使权利的尊重，从而调动委员审议发言的积极性。三是完整性和独立性的统一。审议意见要相对完整，一般由工作评估、问题认定、意见建议等内容组成。工作评估要科学、正确、客观、公正，问题认定要抓住重点，意见建议要注重针对性、及时性，做到简明扼要。在完整性的基础上，要注意各部分内容及各条意见建议的相对独立性，内容要褒贬明确、观点鲜明，意见建议要逐条表达、条理清晰。四是指导性和可操作性的统一。审议意见要从客观上提出指导性意见建议，使受审议部门知道该在哪些方面作进一步努力，使审议意见具有客观指导性。同时要注意审议意见的可操作性，针对调研、审议中发现的问题提出切实可行、可操作性强的意见建议，避免空话、套话。五是前瞻性和可行性的统一。人大的监督是滞后性监督，一份高质量的审议意见，看问题、提意见要有一定的前瞻性，对今后一定时期的工作提出要求和希望。不论是针对当前或是今后，都要注意所提意见的可行性，若是不具备执行条件或因种种原因而行不通的意见，不仅没有实际意义，而且会给相关国家机关出难题，还会因脱离实际而损害人大常委会的声誉。因此，要认真调研论证，吃透审议工作的方方面面。拟定意见要反复酝酿，使之尽可能恰当。要广开言路，倾听各方面意见。有争议的意见要多交换，综合分析，正确判定。表决前要征求相关国家机关列席人员的意见，确保所提意见符合实际，切实可行。六是人大常委会审议和党的领导相统一。审议意见的提法、观点必须与党的路线、方针、政策相统一，力求人大常委会的决定与党委意图、决策的和谐统一。七是个人发言和集体决策的统一。人大常委会组成人员在会上的发言和表决不受法律追究，可以完全独立地发表个人意见，但经整理后的审议意见在一定程度上已上升为常委会的意见，在审议意见正式形成发布之前，应召开主任会议对审议意见进行研究汇总，集体评价审议成果。总之，审议意见质量高，被审议部门和人员才会心服口服，从而认真办理。
　　(五)认真搞好督办工作，确保审议意见的严肃性和实效性。审议意见的办理是审议的最终目的，因此督办工作具有极其重要的作用。审议意见的办理工作可以参照重要意见建议办理，具体要做到“四个规范”。一是规范交办程序，对审议意见进行分类交办。重要的、指导性的，又比较原则的“务虚性”意见，需要“一府两院”引起重视，应认真研究采纳用以指导开展工作的，以“建议”形式进行交办，办理反馈的期限可以适当放长些。事关全局，比较重大的、具体的、针对性和可操作性强的“务实性”意见，以“办理”形式进行交办，要求及时办理，限期抓好落实。这样每份审议意见都由“建议”和“办理”两大部分组成，既有原则性建议，又有具体意见，为审议意见的办理、督办和反馈奠定了基础。二是规范办理期限。参照重要建议办理期限，要求“一府两院”承办部门必须在三个内月将“办理”类意见的办理情况答复人大常委会相关办事机构；在三个月内不能办理完毕的，应先说明原因，并在六个月内办理完毕，同时正式答复人大常委会。对“建议”类意见，办理时间可以延长到6个月或一年，在半年、年终向人大常委会报送的工作总结或在人代会报告中予以体现。若有必要也可以在年末召开主任会议或常委会议专门听取各承办部门办理情况汇报。三是规范督办程序。要有专门的交办、督办审议意见的机构，与整理审议意见的职责区分开。审议意见交给承办部门后，应有专人定期了解办理进展情况，及时督促办理，对于未在期限内办理的，要发催办通知书，要求定期反馈，并在规定期限内予以办理。对于各承办部门办理情况，以适当形式（如在机关信息刊物上）通报；对于不予办理或消极办理的单位或个人，可以要求其作出解释，并给予批评教育。对于教育无效的，责成其作出书面检查。必要时可以运用评议、质询等监督手段，直至依法撤销其由人大常委会任命的职务。
　　当然，要从根本上改变审议工作现状，提高审议质量，关键还是要明确审议意见的法律地位，建议全国人大常委会制定这方面的法律，也可以在国家监督法中对这方面作出具体规定。相信在不远的将来，审议意见一定会成为地方各级人大常委会行使监督权的重要手段，为地方人大常委会依法履职，强化和完善民主监督机制，促进“一府两院”依法行政和公正司法，发挥重要作用。

作者简介：蔡绍协，男，三明市梅列区人大常委会主任。