关于全市养老服务工作情况的调研报告

根据市人大常委会2024年工作要点安排，由X副主任带队的市人大常委会调研组，从5月下旬开始到7月中旬对全市养老服务工作开展了专题调研。调研组一行深入各县（区），实地走访了县（区）社会福利中心、农村敬老院、区域性养老服务中心、老年幸福食堂等12个老年服务场所，详细了解养老机构建设及运行管理、养老服务体系建设、养老服务队伍人才建设等工作情况，同时还收集了市级民政、财政、发改、卫健、人社、公安、市场监管等相关部门在养老服务工作中的情况汇报及意见建议。现将调研情况报告如下：

一、全市养老服务工作基本情况及主要工作成效

截止2023年底，全市60岁以上老年人20.5万人，占全市总人口数的16.4％，其中，80岁以上高龄老人2.86万人，100岁以上长寿老人110人。X已同全国同期进入中度老龄社会，到2035年，将进入重度老龄社会。养老问题已成为全市普遍关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。

近年来，市人民政府和各职能部门不断探索运行管理模式，强化工作措施，推动工作落实，将养老服务作为保障和改善民生的重要举措，着力完善全市基本养老服务体系，改善养老服务基础设施，推动了全市养老服务事业和产业有序发展。从调研情况看，X区在老年幸福食堂建设、X县在招商引进新型养老模式方面做得比较好，很有特色和亮点。

（一）构建养老服务新格局。一是强化政策保障。市委、市政府先后出台《关于推进基本养老服务体系建设的实施方案》《X市推进养老服务高质量发展三年行动方案（2024－2026年）》等一系列支持养老服务事业和产业发展的措施。二是强化责任落实。2022年以来将养老服务政策落实情况纳入对县（区）政府的综合绩效考评，作为扣分事项，发挥考核“指挥棒”作用，推动了年度任务的完成。2021年至2023年，市、县同步将养老服务体系建设任务纳入各级政府“十件惠民实事”，强力推动落实。

（二）加大养老服务体系和设施建设。一是持续推进养老服务体系建设。“十四五”以来，全市累计投入资金1.85亿元用于养老服务体系建设。其中投入福彩公益金3764万元支持养老服务体系建设，争取到中央改革试点补助资金1719万元、省市配套资金2641.75万元，其余为社会投资。目前全市共建成养老机构19家，总床位数2241张，其中护理型床位1499张，占66.89％。共建成居家养老服务中心、老年活动中心等养老服务设施582个。积极推进X市“全国第四批居家和社区养老服务改革试点城市”建设工作，在民政部、财政部评审验收工作中被评为优秀。X区2个街道社区被评为“全国示范性老年友好型社区”。二是积极开展居家社区适老化改造。2019年以来，累计完成3000户高龄、失能、留守、空巢、残疾老年人家庭和计划生育特殊家庭等困难家庭的居家适老化改造。三是着力加强养老服务设施配备，为老年人提供安全、方便、实惠的助餐服务。建成投运“老年幸福食堂”12个（其中X区9个、X县2个、X县1个，X县和X县0个），累计完成助餐11万人次。建成运营社区嵌入式养老服务机构4个，提高了助餐、助娱、助洁等老年人急需的服务水平。

（三）多形式的养老服务模式初步形成。一是加快引入“公建民营”养老服务运营模式。目前，全市已有5家养老机构引入省内外专业化养老企业运营管理，涉及床位1426张，提高了服务质量和管理水平。如X县社会福利院占地22.26亩，实际投资5126万元，设置房间169间床位350张，建成后引进国内知名连锁企业小叶榕芒乡养老服务公司管理和运营，已于今年6月18日正式运营。二是积极探索“医养结合”的养老服务模式。全市76家公办医疗机构中有73家成功创建为老年友善医疗机构，创建率96％，采取“医办养”模式，全市14家养老机构与医疗机构签订医疗服务协议，X县石鼓镇中心卫生院、X县大兴街道社区卫生服务中心创建为省级社区（乡镇）医养结合示范机构；采取“养办医”模式，X区福利院内设医疗机构；不断深化医养结合，为辖区内65岁以上常住老年人或高危人群建立健康档案，2023年老年人健康管理率为70.48％。三是优化营商环境，积极支持养老产业发展。目前全市经营范围包含“养老服务”的经营主体有223户，正在有序推进了日常监管和标准化服务建设。

（四）老年人权益得到有效保障。一是市级财政每年预算3000万元用于发放老年人补助、高龄津贴等老年人福利补贴。二是全面落实领取养老保险待遇人员合法权益。每月按时足额发放企业退休人员待遇，已严格按照省级下发调资文件完成调资工作。认真做好国有企业退休人员社会化管理移交工作，市直17家企业1034名退休人员已全部移交乡镇（街道）实行社会化管理。三是认真开展养老诈骗、电信诈骗宣传，坚决打击相关违法犯罪行为。共发放宣传资料10.6万余份，提高了老年人法制意识和识骗防骗能力，努力预防和减少养老诈骗违法犯罪发生。2022年4月专项行动以来，对全市近五年来涉养老诈骗犯罪案件进行全面梳理，共立案20件，并已全部破案，目前已无在侦在办的现案积案。

二、存在问题

（一）对养老服务工作重视程度不够。一是对涉及老年人的有关政策落实缺乏刚性措施，养老服务项目推进缓慢。如2019年至2023年省、市级共下达县（区）养老服务体系建设项目420个，已建成投入使用325个，在建51个，未开工44个，项目完工率较低，其中X县完工率68.62％，X县完工率60.19％。老年人免费乘坐公交车优惠政策实施过程中，X县至今未实施，X县2020年至今已拖欠市公交公司政府补助资金510万元；X县政府每年只补助公交公司24万元，与老年人实际乘坐人次相比，补助缺口很大。市级、X区、X县拖欠公交公司老年人免费乘坐公交车补助问题已整改完毕。二是对政策法规的认识、宣传不到位，群众对新型养老服务关注度不高，习惯于传统养老方式。目前养老机构的床位使用率较低，全市公办养老服务机构共收住各类老人458人，床位使用率仅为30％。

（二）养老服务体制机制有待完善。养老服务体系建设在运行机制上存在管理缺手段、协调缺效力、监督缺力度、服务缺乏合力的状况。养老服务体系建设作为一项社会系统工程，涉及发改、财政、卫健、民政、消防等部门和县（区）、乡镇（街道）、村（社区）各层面，仅靠民政部门单打独斗难以完成繁重的建设任务。加之，全市民政部门从事养老管理工作的人员过少、力量不足，养老服务相关制度还有待完善。

（三）养老服务体系基础薄弱。一是养老服务供给严重不足。现有的社会化养老机构，所能提供的养老服务项目较少、场所有限，远远不能满足老年人多层次、多方面的精神及生活需求。二是养老服务设施严重落后。85％的城乡社区养老服务机构房屋陈旧、设施不足，90％的社区日间照料中心大部分还处于概念性状态，未实质开展社区养老“助医、助急、助行”等服务。三是全市养老服务机构的建设缺乏科学规划。现有养老服务机构覆盖、辐射率低，难以满足居民的养老服务需求。四是医养结合工作起步慢，服务模式单一。基本为“医养签约”模式，医疗服务种类不多，以体检、健康指导、开通绿色通道等为主，“养中有医、医中有养、医养一体”的医养结合体系还没有形成。目前全市还没有一家老年病医院、老年护理院、安宁疗护或者老年康复医院。

（四）财政保障不到位。一是没有认真贯彻落实以人民为中心的思想，部分县（区）老年人高龄津贴未能按时足额发放。如X县：60－79周岁老年人补助自2022年5月－2023年12月停发，已累计欠发金额3532.60万元；X县：60－69周岁老年人补助于2021年1月停发，至2024年2月已累计欠发金额1067.89万元。二是省、市下达的补助资金欠拨、缓拨现象突出，导致养老服务体系建设项目难以推进。部分惠民资金无法按时兑现，成为各类审计反馈问题和省级考核扣分点，已影响到向上争取养老服务项目和规划目标任务的完成。2022年省级下达X市养老服务体系建设补助资金8034.57万元，支出4756.78万元，支出率59.20％；2023年省级下达X市养老服务体系建设补助资金3172万元，支出1140.41万元，支出率35.95％。两年的资金支出率均排名全省靠后。

（五）养老服务从业人员队伍建设亟待加强。养老服务从业人员普遍存在护理水平较低，服务素质不高等问题，专业护理人才培养严重滞后。因工资待遇较低，普遍月工资在2000元以下，加之社会偏见等原因，现有养老服务机构普遍存在招人难、留人难的困境，服务质量难以保障；志愿服务队伍没有系统的组织管理平台，带有一定的随意性，缺乏组织化、规范化、制度化。

三、意见建议

（一）提高认识，重视支持养老服务体系建设工作。一是各级政府要成立民政领域重点项目推进工作领导小组，建立完善养老服务联席会议制度，加强统筹，明确职责，形成合力，推动养老服务体系项目建设。二是要不断优化《X市基本养老服务清单》，并抓好落实、抓出成效。三是要加大宣传力度，引导全社会关注和支持养老事业的发展，营造良好的社会氛围。要加大对新修订的《老年人权益保障法》的宣传和执法力度，不断转变群众的传统养老观念，凝聚政府、市场、社会、个人等力量共同做好养老事业。

（二）加快补齐设施短板，完善养老服务体系建设。一是要对照省级下达的指标体系，加快补齐设施短板，按时完成好各项目标任务，特别要补齐失能失智老年人照护短板、抓好乡镇区域养老服务中心覆盖，确保2026年底建设1所市级失智老年人照护机构、农村区域养老服务中心覆盖率总体达到65％。二是要继续加大工作监督力度，通过年度综合绩效考评，加强正向激励和反向约束，发挥好考核“指挥棒”作用。

（三）加大投入，夯实养老服务基础。一是市人民政府要督促各县（区）人民政府，多方筹措资金，妥善处理好欠拨老年人高龄津贴和养老服务专项补助资金的问题，制定项目欠拨资金拨付计划，确保项目顺利建设。二是加大对养老机构设施设备的投入。各级财政应加大农村敬老院、社区养老服务设施建设和运营经费保障。三是积极探索引进推广“医养”“康养”结合服务新模式。一方面要加强监管，确保现有的“医养结合”机构，全面履行服务协议，切实提高服务质量，另一方面要积极探索，鼓励采取“医办养”或“养办医”模式的机构，立足实际，整合资源，开展有特色的、满足老年人迫切需求的医养服务，争取成为区域试点，发挥示范带动作用。同时，还要加快专业老年医疗服务机构建设步伐。

（四）加强养老服务队伍建设。一是对养老护理员实行统一培训、持证上岗制度，由人社和民政部门牵头，财政等相关部门配合，制定出台养老护理员免费职业培训和技能鉴定意见。要结合实际，逐步提高各项待遇保障。二是加强养老服务职业教育。有计划地在我老秘网市现有高等院校和职业技术院校增设养老服务相关专业和课程，培养专业人才。三是积极培育养老服务志愿队伍。