从新加坡经验看制度设计创新

　　　　　　　　　　　　　　　　   宋云文
　　
　　根据组织安排，2008年12月6日至22日，我随常德市领导干部公共管理培训班赴新加坡培训学习。在跃动的新加坡河畔，在美丽的鱼尾狮公园，在繁华的乌节路商圈，我且看且行，边学边思，深感狮城风光之旖旎，更觉小国前进之迅猛，倍思汉寿发展之急迫。
　　新加坡是一个名符其实的“弹丸”之国，尽管地处马六甲海峡的战略要冲，但自然资源严重匮乏，除了空气和阳光，其他无不需要进口。然而，就是这样一个无淡水、无腹地、无人才的“三无”国家，1965年独立以来，迅速改写了贫穷落后的历史，成功步入了发达国家的行列，目前拥有世界第一大货柜码头，是世界第二大电子制造业中心、第三大炼油中心、第五大金融中心，世界500强企业几乎全部在新加坡设立了地区分部和加工企业，同时人民安居乐业，社会高度和谐。一个贫弱的“弹丸”小国何以能在如此短的时间内创造令世界瞩目的奇迹？我的答案不是他们一党独大的政党政治，也不是其得天独厚的地理条件，而是其严谨而不缺活力、全面却不失精细的制度体系。
　　1、他们的民本观念强，在制度设计上既坚持尊重民意，又注重改善民生。为了给人民更多参与政治的机会，1985年新加坡成立了民意处理组织，国会议员及来自私人和民间团体的代表通过直接对话、茶会漫谈、公众论坛、民意调查等途径，广泛征询人民对国家政策及课题的意见，以便政府更正确地制定政策。在新加坡，国会议员必须每周有一个晚上接待选民，包括政府内阁成员也不例外，接待选民最多的议员一年接待过5万人，对于选民提出的问题，不管能否解决，有关部门都要给予及时答复或给一个合理的解释。议员还必须走访选区与选民保持广泛的接触，确保大选前访问每一座组屋的每个家庭至少两次。此外，新加坡积极探索“协商式行政”，较好地发挥了公民在社会决策中的参与作用。正是本着对民意的充分尊重和对民生的高度关注，建国以来新加坡陆续推行了中央公积金制度、“居者有其屋计划”、充分就业计划等一系列惠民政策。目前，中央公积金制度已涵盖养老、医疗、住房、家庭、投资等与人民生活密切相关的基本领域，不仅为广大雇员提供了可靠的社会保障，而且为经济高速增长提供了有力的资金支持。“居者有其屋”计划实施30多年来，已使全国85%的国民住上了政府提供的组屋，90%以上拥有自己的住房。新加坡政府坚持“提供帮助，但不养懒人”的理念，政府福利政策重点始终放在为所有人创造公平的竞争机会上，通过创造更多就业机会、提供技能培训等，鼓励人们自力更生、勤劳致富，70多岁的人在新加坡也可以找到工作，实现了真正意义上的充分就业。
　　2、他们的法治理念强，在制度设计上既坚持有法可依，又做到执法必严。目前，新加坡立法数量之多，范围之广，内容之细，随着情况的变化修改调整之快，世界少有，大到政治体系、经济管理、商业往来、公民权利与义务，小到停车规则、公共卫生、行路、抽烟，都有相应的法律规定。有些法律具有鲜明的新加坡特色。比如新加坡是世界上唯一使用鞭刑的国家，是世界唯一立法禁止销售口香糖和在公共场所嚼口香糖的国家，是世界少数几个使用绞刑的国家，严格限制吸烟等等。新加坡的法律处罚比较严苛，随地吐痰罚500元新币，乱涂乱画罚2000元新币，贩毒超过5克判处死刑。新加坡的报纸几乎每天都有法院判案的报道。新加坡执法严格，不论违法者有何背景，一旦走上法庭，定会依法处置，决不通融。一名美国青年在新加坡大街上乱涂油漆，被指控破坏公物依法判处鞭刑，美国朝野、舆论一片哗然，时任总统克林顿为之讲情，新加坡不为所动，坚持鞭打。新加坡人法治意识强，一事当前，政府公务人员首先考虑法律是否授权，没有授权的我不能干，领导以身作则，坚持“我不例外”；公民首先考虑法律是否允许，法律禁止的我不能干。不论是内阁部长、普通百姓、达官贵人，法律面前人人平等。正因为法治理念深入人心，使新加坡人养成了自觉守法的习惯，社会秩序、经济秩序都非常好。在公共场所看不到警察，听不到汽车喇叭，没有人随地吐痰、乱扔果皮纸屑，烟民们都自觉地到规定的地方抽烟，机动车主动为行人让路，是一个高度文明的城市。
　　3、他们的效率意识强，在制度设计上既坚持公开透明，又务求优质高效。在政府决策、执行和监督等方面，新加坡形成了一整套保证阳光透明的制度机制。如政府要求在出台大的政策前，必须通过多种渠道与民众沟通、协商，有关部门和机构随时提供与新政策有关的非机密资料给民众；新加坡的组屋分配制度公开透明，虚假申购者监禁半年；要求公务员必须每年两次申报自己的家庭财产，随时申报薪金以外的收入，等等。同时，新加坡政府又是一个以高效著称的政府，这种高效除了制度机制的基础保障，更得益于电子政务提供了强有力的技术支撑。新加坡在电子政府建设方面被认为是目前世界上最发达的国家之一，在服务的深度上位居全球第一。“电子政府”既降低了行政成本，又大大提高了工作效率。现在，在新加坡注册企业不超过40分钟，办理海关报关不超过20分钟，办理旅客入境不超过20分钟，政府机关接听电话不超过10分钟，95%在5分钟之内，外国投资者1天内就可以知道所报投资项目是否被批准，办完全部手续不超过5天。高效透明的政府形象对内赢得了民心，对外赢得了信任，使之成为全球投资环境最佳的国家和最具投资价值的区域之一。
　　4、他们的担当精神强，在制度设计上既坚持责任为重，又倡导诚信为本。新家坡国家发展部部长林勋强曾说过一句话：“如果我们没有把做官的责任尽到，那么就会有很多的新家坡人遭殃。”新加坡的制度设计，总是围绕建立一个敢于担当的责任政府来进行。这不仅体现在中央公积金制度、组屋计划等重大政策出台上，而且体现在新加坡社会生活的各个方面。如针对严重缺水的国情，新加坡政府除继续向马来西亚购水外，先后在境内建立了13个水库进行雨水收集，建成了一个日供水能力达14万立方米的海水淡化厂、6座污水处理厂和日生产能力达21万立方米的4座新生水厂，有效解决了国民用水的问题。为缓解交通压力，新加坡建立了总长超过3000公里的道路交通网络，并自1990年开始实行拥车证制度，大力实施交通需求管制。目前，新加坡的车辆翻了三番，而公共交通的承载率却达到63%，通过中心区的车流量仍然保持在1975年的水平。新加坡政府又是全世界最诚信的政府之一。新加坡政府十分重视对公务员的诚信记录和考察，每名政府工作人员都有一本工作日志，由自己记录每天包括处理公务、接待当事人和社会交往在内的所有活动情况。行政监督部门平时并不检查，如果发现某位公务员遭人投诉或涉嫌违法违纪，行政监察部门就会调取其工作日志，一旦发现有不实记录，无论其是否真正违法违纪，纪监部门都会以不诚实为由给予该公务员行政处分。
　　5、他们的队伍活力强，在制度设计上既坚持多重激励，又注重法纪监督。新加坡政府一直推崇精英治国方略，他们把公务员作为国家支柱和社会精英，并建立起了一套十分有效的激励约束机制。如：“高薪优待”的引人机制。参照当地企业工资标准制定公务员待遇，确保一般公务员工资至少不低于私人企业界平均工资水平，并在公务员队伍中推行体现人性化关怀的“亲家庭工作制”。“量才晋升”的选人机制。每年对公务员的工作表现和潜能进行评估，工作表现评估结果公开，并向个人反馈，潜能评估保密，作为升迁的依据。“优胜劣汰”的用人机制。采用表格打分法在年终对公务员进行一次严格考核，依据分值高低评出A、B、C、D、E五个等级，对评为D级以上的给予花红奖励，对评为E级的给予半年的考验期，没有明显提高者再给予3个月的时间改正，仍很差者予以辞退。“全员培训”的育人机制。由政府出资要求公务员每年必须根据个人拟定的计划接受12天半的培训。新加坡又是一个以廉洁著称的国家。2007年9月总部设在德国柏林的反腐机构“透明国际”公布对180个国家和地区进行的调查结果显示，在廉政国家的排位中，新加坡列第4位，是举世公认的成功地将腐败抑制在最低限度的国家之一。其成功经验除了实行“高新养廉”之外，还得益于建立了一套完善的监督制约机制。在组织机构上成立了独立的反贪机构——贪污调查局，局长由总统任命，直属总理办公室，对总理负责。在制度建设上，制定了《反贪污法》、《公务员惩戒规则》、《内阁部长行为准则》等法规，将公务员置身于严格的法纪监督之下，公务员即使只贪污了一元钱，也会被定罪处罚，失去上百万元的养老金，并身败名裂在社会难以立足。
　　解读新加坡是为了学习新加坡。作为一个一级政府的小岛国、商品经济的大市场、高薪养廉的试验场、精英治国的示范区，新加坡确实具有其特殊性。从这个意义上讲，新加坡是不可模仿、不可复制、不可克隆的。它的区位优势，我们学不了；它的惠民政策，我们学不了；它的气候条件，我们学不了。但我们可以学它的创新精神、创业风尚、创富欲望，可以学它的人本思想、人才情结、人文作风，可以学它的制度设计、服务效率、运行机制。学习新加坡，仅就政府制度设计而言，汉寿在以下五个方面应该积极作为：
　　1、要围绕发展的协调度设计制度，不断提高政府的统筹力。总的来说，就是要在科学发展观的指导下，按照又好又快发展的要求来设计制度。一方面，要进一步理解“又好又快”的深刻内涵。就汉寿而言，又好又快至少包括三层含义，即发展的成果能惠及全县人民的是好，老百姓得实惠越多发展越快；发展的效果能充分发挥本县优势的是好，综合县力越强发展越快；发展的结果不贻害子孙的是好，发展后劲越强发展越快。只有结合实际理解了“又好又快”的内涵，我们在进行制度设计时才有正确的指导思想，才不至于偏离方向。另一方面，要进一步把握“又好又快”的核心内容。那就是，经济有质和量的增长。我们追求的发展，应该是经济总体的进步，既包括生产率的提高，能耗的降低，又包括就业的增加，收入分配的改善等。事业与经济发展同步。在经济发展的同时，以更多的精力发展社会事业，满足人的全面发展的需求。社会和谐程度全面提高。始终坚持以人为本，下大力解决当前不同程度存在的老百姓“出行难、就医难、住房难、就业难、安全饮水难”等民生问题，既要“锦上添花”，更要“雪中送炭”。发展环境得到优化，既包括自然环境、基础设施等硬环境的优化，又包括体制、政策、人文等软环境的优化。只有按照科学发展观的要求来设计制度，我们才抓住了执政根本，也才能够立于不败之地。
　　2、要围绕公众的满意度设计制度，不断提高政府的公信力。政府的制度设计科学不科学，行不行得通，最终不能由政府自己说了算，而要由人民群众来评判。我们在制定制度、出台政策时，一定要把群众满意作为出发点和落脚点。一方面，要坚持从群众中来，深入开展调查研究。进一步完善领导接见群众、干部走访群众、党员联系群众等制度，通过与群众面对面沟通，心与心交流，使群众的意愿通过有序的渠道、畅通的途径反映到政府机关中来，体现到各项决策中去，引导群众参与政府制度设计过程，尽量避免“情况不明决心大、心中无数点子多”的盲目决策。另一方面，要坚持到群众中去，切实搞好信息反馈。进一步健全政府领导跟踪督查政策执行情况的制度机制，认真听取基层对政策的真实反映。对那些群众交口称赞的政策，要坚定不移地全面推行；对群众有疑问的政策，要认真向他们作好解释工作；对群众不满意的政策，要认真分析原因，及时加以整改。如当前城乡低保和城市廉租房的受益对象存在鱼目混珠的现象，新型农村合作医疗中套取住院费的情况也有发生，群众意见很大，因此必须创新动态管理下的低保对象进出机制，进一步健全廉租房分配公示机制和医疗保险结算机制，确保最需要帮助的人得到及时有效的帮助。
　　3、要围绕运转的敏捷度设计制度，不断提高政府的执行力。主要体现在五个方面：一是行政审批要提速。切实抓好政务中心建设，重点研究解决两个问题，一个是目前职能部门进驻率较高但审批项目进驻率不高，窗口直办能力有待提高的问题；另一个是窗口工作人员来自各个部门，政务中心对其管理难的问题。为此，在制度设计上，要继续清理、精简和调整行政审批事项，尽量减少政府对微观经济的干预；进一步充实和强化政务大厅的内容，理顺部门之间和机关内部的职能关系，取消不必要的中间流程，提高现场办结率和按时办结率；加强各职能部门驻政务中心带队领导的责任，设立政务中心行政效能监察机构，努力破解人员管理难题。二是应急反应要快速。政府的效能不仅体现在平时办事效率上，更重要的是表现在突发危机事件的处理上。这就需要进一步健全危机管理机制，包括组织决策和指挥系统、信息传输和处理系统、物资准备和调度系统、人员培训和技术储备系统，做到有备无患。三是组织结构要完善。在政府职能的调整中，关键要做好放权的工作。尤其要向中介组织放权，培育和发展社会中介组织，建立和完善社会综合服务体系，把那些长期由政府包揽下来，做不好、做不了的职能放给社会中介组织；同时要向企业和公众放权，凡是企业能自主决定的事，就不由部门来审批，凡是群众能自治的，就交给群众自治，提高社会的自我服务和管理水平。四是行政手段要创新。全面推行电子政务，进一步提高政府机构内部核心政务电子化、信息公布电子化、信息传递与交换电子化、公众服务电子化的水平，扩大政府面向企业和市民的审批、管理和服务上网作业的范围。五是上级政令要畅通。一方面，政府要诚信，凡是符合群众要求、向群众承诺了的，坚决兑现；凡是经过科学论证、集体决定了的，坚决实现。另一方面，要从制度上保证政府作出的决策，下达的政令，各级各部门能够坚决服从，立即贯彻执行，做到有令则行，有禁则止。
　　4、要围绕考核的严谨度设计制度，不断提高政府的激励力。一是考核的目标要明确。正确处理大目标与小目标，个体目标与组织目标，定量与定性的关系，标准能量化的必须量化、分解到岗、具体到人，只能定性的也要尽可能定得周全些，避免出现“漏洞”和“空子”，切实做到任务明确、要求明确、标准明确、时限明确、责任明确、赏罚明确，真正形成激励功能强大、指标设置科学、结果运用合理的全新干部绩效评估体系和与之相配套的级别晋升和工资增长对应机制。二是考核的程序要科学。考核程序的设计要讲究科学性、严密性，做到“疏而不漏”，防止“认认真真说假话，扎扎实实走过场”。当前，要着力解决目标管理重部署、轻督导的问题，切实将平时督导作为考核管理的重要一环，健全完善巡视督查、信息反馈、明察暗访和情况通报制度，及时了解掌握工作的进度和取得的效果，做到每一项工作有布置、有检查、有评估、有奖惩。三是考核的方法要灵活。譬如对干部的考核，在方法设计上就要进行多层次、多视角、多途径的综合评价和分析。所谓多层次，就是在考核过程中，通过与不同层次的人接触，如请本人谈、群众议、领导讲，广泛听取各个层次对干部的多种看法；所谓多视角，就是从不同的角度来分析评价干部绩效，这包括局部与整体的角度，数量与质量的角度，目前与长远的角度等等；所谓多途径，就是运用各种不同的方法，通过多种渠道，收集干部绩效创造的信息，挖掘干部绩效形成的原因，以求得对干部绩效考核的公正和客观。四是考核的成果要运用。要坚决、正确地运用考核的结果，不断增强考核的约束力和激励力。
　　5、要围绕干部的勤廉度设计制度，不断提高政府的战斗力。一是要不拘一格选用人才。在坚持“凡进必考”制度录用公务员的同时，还必须借鉴新加坡的经验，既重“当前需要”、又重“发展潜能”，采取更多灵活的方式，拓宽公务员队伍的选人用人渠道，不拘一格地让更多的优秀人才进入公务员队伍。引入竞争机制，实行末位淘汰，畅通公务员进出口通道，切实解决公务员能上不能下、能进不能出的问题。二是要加强职业道德建设。大力弘扬具有中国特色的“热爱祖国、忠于人民，恪尽职守、廉洁奉公，求真务实、开拓创新，顾全大局、团结协作”的公务员精神，加强公务员职业道德和行为规范建设，积极探索落实公务员精神的有效载体，自觉用“公务员精神”规范行为，指导工作，不断提高公共服务水平。三是要健全监督约束机制。要强化公务员内部监督体系的制度建设，对政府内部监督予以立法，从法律上保障公务员上下级之间加强双向制约机制；要更加强化反贪和防止权力滥用的督查职能，可以借鉴新加坡的反贪调查局和香港廉政公署的模式，设置独立的公务员纪律督查机构，直属于中央高层管辖，确保其行使职权时不受地方政府的干扰和影响；要进一步完善外部监督体制，尤其要充分发挥广大人民群众监督的威力。