深入贯彻科学发展观 全面建立机关工伤保险制度

                              毛泽陆

    自国务院《工伤保险条例》颁布实施以来，我国企业工伤保险制度全面建立，取得了令人瞩目的发展。截止2007年底，全国工伤保险参保人数已达到1.22亿人，基金收支规模达到250亿元，享受工伤保险待遇人数达到94万人。按照科学发展观的要求，在企业工伤保险制度日臻完善的同时，机关工伤保险制度应随之建立、协调发展。笔者拟对建立机关工伤保险制度的必要性、制度的基本模式、建立制度的基本对策与措施等问题进行初步探讨。
    一、建立机关工伤保险制度的必要性与迫切性
    建立机关工伤保险制度是落实科学发展观和完善社会保障体系的需要，也是广大机关工作人员的迫切期盼：
    （一）建立全国统一的机关工伤保险制度是贯彻落实科学发展观的需要。近年来，随着企业工伤保险制度的全面建立，部分省市机关单位工伤保险制度也应运而生。2004年，广东省重新修订了《广东省工伤保险条例》，明确规定“各类企业、个体工商户、民办非企业单位、国家机关、社会团体及事业单位应当为与之建立劳动关系的职工或雇工缴纳工伤保险费”，并明确由“省人民政府劳动保障行政部门负责全省工伤保险工作”。2004年11月发布的《上海市工伤保险实施办法》，将“本市行政区域内的企业、事业单位、国家机关、社会团体和民办非企业单位及有雇工的个体工商户及其从业人员”纳入工伤保险管理范畴，规定用人单位以工资总额的0.5％作为缴费基础费率。北京市明确规定：“在北京市机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位工作的人员发生工伤，在国家尚未出台新的政策之前，其工伤认定工作暂按《工伤保险条例》的规定执行。”在全省未统一启动机关单位工伤保险制度情况下，部分市（州）、县也开始实施机关单位工伤保险制度，如湖南省张家界市、邵阳市从2006年起将机关工作人员纳入了工伤保险参保范围。山东济南市、江苏兴化、河南伊川等市县先后建立了机关事业单位工伤保险制度。部分地区率先建立机关工伤保险制度，无疑对建立全国机关工伤保险制度提供了有益借鉴，但与科学发展观倡导的以人为本、统筹兼顾、全面协调可持续的的要求还有一定差距。机关工伤保险制度的建设应以科学发展观为指导，全国统一规划、统筹实施、整体推进、协调发展，切实推进机关工伤保险制度建设。
    （二）建立机关工伤保险制度是完善社会保障体系的客观需要。党的十七大报告指出：要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，完善失业、工伤、生育保险制度。《公务员法》明确规定“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿”。工伤保险作为社会保障体系的重要组成部分，直接关系到广大弱势群体的切身利益，是贯彻科学发展观、构建和谐社会不可缺少的重要制度，为切实体现人本观念，维护社会公正，工伤保险制度不能将机关单位职工排除在外。近年来，随着社会主义市场经济体制的不断完善，目前养老、医疗、失业、生育四大社会保险险种已基本覆盖到所有机关事业单位，唯独工伤保险未能覆盖机关，不利于社会保障体系建设。
    （三）建立机关工伤保险制度是维护机关职工利益的迫切需要。机关单位亟待建立工伤保险制度，一是机关单位职工同样面对工伤风险。国家机关是依法对国家行政事务进行组织和管理的的执行机关，机关工作人员在履职过程中难免受到管理相对人伤害，上下班途中机动车辆伤害、工作时间突发疾病身遭不幸等工伤风险同样不可避免。机关单位的规模有大小，工作经费有多有少，对风险的承受能力有强有弱。面对职业伤害，如果没有工伤保险作后盾，要么会增加国家财政负担，要么就无力承担风险，职工利益受损，影响社会稳定大局。二是现行机关工伤福利制度亟待改革。目前，我国机关工伤福利制度基本上处于计划经济模式，存在三大突出问题。一是工伤待遇落实不到位。根据国家财政、人事部门规定：机关单位工伤职工医疗费（含旧伤复发治疗费）全额报销，工伤保健金按伤残等级发放（湖南的标准为每年310—1470元），资金由单位自筹解决。近年来，由于财政体制改革，财政部门未能将工伤医疗费用、工伤津贴等待遇费用纳入预算，从而使财政拨款单位落实工伤职工待遇无资金来源。据调查，目前湖南省机关工伤职工首诊医疗费报销比例达到90％，旧伤复发医疗费报销率不到40％。有的单位不管伤情如何，采取定额包干，部分费用职工自负的办法，工伤职工保健金基本未发放。二是工伤认定和伤残鉴定不科学。对于机关单位工伤认定工作，目前全国尚无统一规范的管理办法。有的是区县（市）自行认定，有的是市（州）认定，有的行业和部门也可以认定，且认定标准、程序和认定机关都不统一。伤残等级鉴定比较滞后。目前，司法鉴定、劳动能力鉴定、伤残军人伤残等级鉴定都是实行的“十级”伤残标准，而机关事业单位还是实行的“四等六级”分类标准，不能完整科学地反映工伤职工伤残状况。三是职能交叉，管理体制不顺。由于国家没有出台系统的机关单位工伤管理办法，导致定伤评残、待遇给付、支付标准与支付渠道不同，管理职能不清，管理体制不顺，严重影响了机关工伤职工切身利益。2007年7月，湖南省某市广播电视局职工刘××去县出差途中遭遇车祸，不幸身亡。其家属向该市人事部门申请了工亡认定，人事部门受理并做出了工亡认定结论，用人单位按规定了支付了刘××亲属丧葬费及一次性抚恤费69750元，核定每月供养子女抚恤金255元。后来，刘××的亲属听说国家有《工伤保险条例》，于是又向该市劳动保障行政部门申请了工伤认定，劳动保障部门考虑到刘××是参照公务员管理事业单位的职工，依法作出了工亡认定。按照《工伤保险条例》进行测算，刘××亲属可一次性领取丧葬费、一次性工亡补助金72520万元。如以本人实发工资为依据计算，每月子女抚恤金可达到600元以上。人事部门与劳动部门核定的待遇差异较大，刘××的亲属要求执行劳动部门的标准，用人单位拿着两个工亡认定书也不知该如何处理。目前，刘××的亲属仍在上访，希望能妥善解决这一问题。笔者认为：解决这一问题的关键是建立统一的机关事业单位工伤保险制度。 
    二、建立机关工伤保险制度的基本构想
    机关工伤保险制度作为社会保障体系的有机组成部分，在进行制度设计时应遵循的基本模式是：统一政策、适度调整、统筹运作：
    （一）以建立覆盖城乡的社会保障体系为目标，统一机关工伤保险政策。在政策体系上，机关工伤保险制度与企业工伤保险制度应做到“五统一”。
    1、统一参保范围、机关工作人员“分类”参保。所有党政机关、社会团体、参照公务员管理单位在岗在册公务员都应纳入机关工伤保险参保范围，机关工勤人员实行劳务派遣制，以劳务派遣公司的名义参加企业工伤保险。机关公务员、工勤人员工伤保险实行分类管理，一是由于调整的法律主体不同。机关公务员的录用、辞退、待遇是由《公务员法》调整的，而机关工勤人员是由《劳动法》规范的。二是机关公务员与工勤人员职业危害程度、参保资金来源不同。机关公务员职业危害程度相对较低，参保资金由财政全额拨付。工勤人员工伤风险相对较高，参保资金单位全部自负。在分类管理的前提下统一机关工作人员参保范围，是建立机关工作人员工伤保险制度的重要基础。
     2、统一参保基数，机关工作人员足额参保。目前，在我国部分地区已参加工伤保险的机关和全额事业单位中，参保基数普遍不足，有的是以当地财政拨款基数为依据，财政拨款基数一般只占应发工资的三分之一；有的以基础工资和职务工资“两项工资之和”为依据，而将占工资总额40％左右的津贴补贴排除在参保基数之外，既影响了基金规模，在一定程度上也侵害了工伤职工利益。建立机关工伤保险制度，应切实贯彻“全员参保、足额参保”的原则，真正以机关单位全部工作人员工资总额为参保基数。
    3、统一工伤认定，劳动保障行政部门统筹管理。机关工作人员受到事故伤害时，应由统筹地区劳动保障行政部门统一认定，并努力实现三大突破。一是工伤认定与事故调查职责分离。行政执法的基本原则之一是“查处分离”，劳动保障行政部门作为工伤认定机关，自己调查取证、自己作出认定结论，有既当裁判员又当运动员之嫌，不利于工伤认定结论的公正、公平。机关工作人员工伤认定的基本模式应是：单位申报、社保机构调查、劳动保障行政部门认定。二是强化事故报告责任。机关单位发生工伤后，应在规定的期限内向其主管部门和劳动保障部门报告事故，不按规定程序报告的，依法追究单位责任。三是强化举证责任。机关职工受到事故伤害后，用人单位应如实提供工伤认定相关资料，有关单位和部门应积极配合工伤事故调查，对拒不履行法定义务的，应有明确的惩戒措施。《河南省工伤保险条例》规定职工受到事故伤害后，用人单位隐瞒事实真相，或者拒不履行举证责任的，可以处2000元以上20000元以下罚款。这一规定在机关工伤保险立法时可供借鉴。
    4、统一劳动能力鉴定，评残原则与分级标准一致。机关工伤职工劳动能力鉴定应致力于两个方面的改革。一是改革鉴定程序。机关工作人员受到事故伤害，经过治疗伤情相对稳定后存在残疾、影响劳动能力的，由目前人事、民政部门承担的评残鉴定调整为统筹地区劳动能力鉴定委员会统一鉴定。二是统一鉴定标准。根据国家机关特点，调整适用于机关的《职工工伤与职业病致残程度鉴定》标准，统一机关与企业劳动能力鉴定原则，废止机关实行的“四等六级”评残制度，普遍采用“十级”伤残分级标准，实现机关伤残等级与企业伤残等级的有效对接。
    5、统一工伤待遇政策，工伤职工待遇标准趋于公平。机关与企业工伤待遇应基本做到“三个一致”。一是待遇享受条件一致。机关工伤职工享受医疗待遇、伤残待遇及工亡待遇的资格和条件与企业工伤职工一致。二是待遇项目一致。《工伤保险条例》规定的工伤医疗待遇、经济补偿待遇和生活保障长期待遇，机关工伤职工均应同等享受。三是待遇标准一致。机关工伤职工各类工伤待遇的发放标准、待遇基数、享受期限等与企业工伤职工同等政策。实现机关与企业工伤职工待遇“三个一致”是建立新型工伤保险制度的基本目标。
    （二）根据机关工伤保险工作特点，制度建设上适度调整。机关工伤保险制度在政策体系上实行“五统一”的同时，应结合机关特点，因地制宜地实行“四调整：
    1、调整缴费费率，实行“固定费率”制度。机关单位相对来说职业风险较小、事故频率较低、职业危害因素较少，适合采用“固定费率”，不随单位事故情况定期浮动。但机关单位实行“固定费率”制度应综合考虑统筹地区基金承受能力。如果统筹地区高风险企业较多，按照“以支定收”的原则，一旦统筹地区基金收不抵支，机关单位缴费费率可与企业一样适当调整，但其调整的幅度和比例应与企业有所区别。
    2、调整工伤认定范围，突出以人为本观念。近年来，随着生产工作方式的更新，工伤情形发生了较大变化，工伤认定政策也应随之调整。应结合《工伤保险条例》的修订，将机关工作人员“上下班途中受到事故伤害”、“因工作原因导致职业性疾病”、“见义勇为”等认定工伤或视同工伤。其主要原因，一是上述行为都具备“因工（公）”的特点，是因为工作原因或维护国家利益、公共利益、他人利益造成的伤害。如，职工“上下班途中受到机动车事故伤害”属于工伤，而同样是上下班途中受到非机动车伤害却不属于工伤，在情理上和法理上都说不过去。二是都具备承担社会责任特征。上述行为受到的伤害，在一定程度上都承担了相应的社会责任，为了切实保障民生，体现人本理念，宜将其纳入工伤认定范围。
    3、调整待遇支付渠道与方式，建立机关工伤待遇管理新模式。适应机关特点，在工伤保险待遇支付渠道与支付方式上应予以调整。一是实施基金全额给付制度。《工伤保险条例》将企业工伤保险待遇设计为“双向支付”制度，即：由社保基金和用人单位共同支付工伤保险待遇。笔者认为：机关工伤保险不宜实行双向支付”政策，应实行基金全额给付制度。其主要理由是：由于机关工伤风险相对较小，不需要通过单位支付手段来强化机关的工伤预防和安全生产意识。同时，机关经费来源属于国家财政拨款，财政进行年度预算时，无法预测单位应承担的工伤费用，如不由基金全额给付，势必影响机关正常运转，在一定程度上会直接损害工伤职工利益。二是实施部分伤残职工待遇社会化发放管理政策。考虑机关编制少、人手紧张等因素，对机关达到一至六级伤残等级的工伤职工，应终止与用人单位的关系，退出工作岗位，由工伤保险经办机构对其伤残津贴实行社会化发放，实施社会化管理。实行这一政策，既有利于提高机关工作效率，也能较好地维护机关工伤职工利益。　　　
    4、调整统筹范围，新老工伤并轨管理。四年来，企业工伤保险制度运行的经验教训告诉我们，建立机关工伤保险制度时，应将“老工伤”一并纳入统筹范围。一是制订新老工伤并轨政策。不宜沿用企业实行的“工伤时段”政策，实施工伤待遇并轨管理。机关工伤保险制度建立前的相关待遇按国家原规定执行，机关职工工伤待遇已处理的不再重新处理；机关工伤保险制度建立后一律按新规定执行，新老工伤待遇平等。二是多渠道筹集“老工伤”资金。通过采取“国家补贴一点、地方配套一点、基金支付一点”的办法妥善解决机关“老工伤”待遇资金。建立机关“老工伤”待遇资金国家转移支付制度。在启动机关工伤保险制度时，国家拿出部分专项资金，一次性贴补地方“老工伤”待遇资金。
    （三）按照精简效能的原则，机关工伤保险工作统筹运作。建立机关工伤保险制度，在管理运作上应做到“三统筹”：
    1、基金统筹运作，增强抗风险能力。机关与企业征收的工伤保险费“并户储存、统筹使用、分账核算”。即：机关征收的工伤保险费与企业工伤保险费一并存入工伤保险基金“收入户”，定期转入工伤保险基金“财政专户”；机关支出工伤保险待遇时由财政专户拨入到工伤保险基金“支出户”；在工伤保险基金“收入户”与“支出户”中分别设立“机关”子科目，对机关工伤保险费收支实行明细核算。将机关与企业工伤保险费“并户储存、统筹使用”可以扩大基金规模，增强抵御重大工伤风险的能力。对机关工伤保险收支实行“分账核算”，有利于全面了解机关工伤保险基金收支状况，为费率调整和财政预算提供直接依据。
    2、经办统筹管理，提高工作效能。机关工伤保险制度建立后，其管理服务模式应是：行政统一管理、业务统一经办、网络统一运行。即：由劳动保障行政统部门（或新设立的人力资源与社会保障管理部门）统一制订机关工伤保险政策与发展规划并组织实施，统一进行工伤认定与劳动能力鉴定，统一进行机关工伤保险基金监管。机关工伤保险参保登记、费率与基数确定、基金征缴、待遇管理、稽核监督等事务概由劳动保障部门设立的工伤保险经办机构承办。机关工伤保险制度运行后，统一使用劳动保障“金保工程”网络。机关工伤保险工作归口劳动保障部门管理，全面实行“三统一”体制，有利于提高行政效能，减少行政成本，为给机关工伤职工提供优质、便捷、周到的服务奠定了良好基础。
    3、市县统筹收支，实施区域联动。建立机关工伤保险制度，在管理体制上应实行：市级统筹、属地管理。在具体实施中应注重做到三点。一是市县基金统筹运作。机关工伤保险基金原则上在直辖市和设区的市实行全市统筹，区县机关工伤保险费并入全市统收统支。二是管理服务上贯彻属地原则。各类机关一律按属地原则到当地参加工伤保险，由当地劳动保障行政部门和经办机构提供管理服务。三是改革储备金管理制度。由于机关经费来源于财政拨款，为了不增加各级财政压力，机关工伤保险不设立储备金，机关工伤保险基金和企业工伤保险基金并轨运作后如收不抵支，按照“以支定收”的原则，主要调整统筹地区参保企业缴费费率。
    三、建立机关工伤保险制度的对策与措施
    建立机关工伤保险制度大势所趋、迫在眉睫。如何实施，笔者认为当前应着力采取三项对策：
    （一）加快机关工伤保险法制建设。自世界上第一部社会保险法规《劳工疾病保险法》在德国颁布实施以来，世界各国社会保险制度的建立与发展，无一都是立法先行。我国要建立完善的机关工伤保险制度，也应将制订机关工伤保险法规摆在首要位置。《公务员法》的颁布为建立机关工伤保险制度奠定了法律基础，国家立法机关应借制订《国家公务员法》实施办法和修订《工伤保险条例》之契机，抓紧建立机关工伤保险法律体系，加速机关工伤保险法制建设，确保机关工伤保险工作有法可依。
    （二）加快机关工伤保险配套制度建设。建立机关工伤保险制度是一项关注民生、服务民众的社会系统工程。必须大力推进机关人事制度改革，加快公务员制度实施步伐，努力实施机关公务员与工勤人员、临聘人员的分类管理。加快机关工伤福利制度改革，废除计划经济条件下的机关工伤确认、工伤评残、工伤抚恤、工伤救济制度，建立起以社会保障为核心的新型机关工伤机制。积极推进财政预算体制改革，各级财政应将机关工作人员工伤费用纳入年度预算，全额预算、全额拨付，代扣代缴，在基金运作中实行垫支、兜底，为全面实施机关工伤保险制度提供经济保障。
    （三）加快人力资源与社会保障机构建设。推进人力资源与社会保障机构改革是建立机关公务员制度的组织保障。十一届人大一次会议已批准设立人力资源和社会保障部，明确了“统筹建立覆盖城乡的社会保障体系”的基本职能。各地要按照中央部署，按照统一、精简、效能的原则，抓紧组建人力资源和社会保障机构，明确机关工伤保险管理服务职能，设立机关工伤保险工作机构，配备与之相适应的工作力量。制订完善机关工伤保险工作规程，建立机关工伤保险信息网络，促进机关工伤保险制度顺利启动实施。