新型农村合作医疗应立法管理

                                 罗培林

　　国家启动新一轮农村合作医疗制度，目的是为了解决八亿农民的基本医疗保障问题，扶持和帮助致贫和因病返贫的农民重新树立生活的信心，是解决“三农”问题的根本举措之一。国务院（2003）3号文件《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》发出后正式在全国部分地区县开始试点并逐年扩大试点县区，目前已覆盖全国农村。从试点情况看，在农民拥护和受益的同时，也凸现出一些问题。
　　一、主要问题
    主要问题可以归纳为四个方面：
　　1、政府方面。一是各试点县区都按照国务院《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》文件的要求，成立有新型农村合作医疗管理委员会和监督委员会，没有明确是常设机构，所以各位成品赌联谊会为是个临时机构，对管理和监督工作也就不十分上心。现在县级管理机构大都附设在县卫生局（也有个别设县政府的）。这在客观上被社会认为农村合作医疗是卫生部门办的，又办又管、自己监督自己，农民的利益难免有些不能保证，包括部分行政官员都这么认为，以致在一年一度的宣传、筹资、日常管理工作时不免有些应付。二是让农民自愿参加合作医疗的提法更使政府在宣传、筹资工作中处于一种无能为力的状态，直接影响让百分之百的农民参加合作医疗有医疗保障的要求。在运行管理工作中，乡、村干部应付的工作态度和不坚持原则，农民的投机心理，出现筹资花名册漏登、开具缴费收据不规范、参合人员姓名、性别、出生日期随意填写，给农民领取补助金带来很多不必要的麻烦；给不应补助的项目出具虚假证明，出现这些现象，也影响了农民参合的情绪。三是政府价格部门对药品、医用材料的虚高定价。
　　2、管理机构方面。中央确定的方针是以县为统筹单位管理，县级政府就要成立日常工作的管理机构，而现在的临时管理机构附设在县级卫生部门，工作起来十分尴尬。一是没有一个与农村合作医疗相联想统一的机构名称，让农民看不懂。现在各试点县区管理机构有称农医局、农医办、农合中心、合管局、合管办等等，特别是称合管办的去掉了农字与农村合作医疗联想不到一块，一些农民因病找“合伙办”，令人啼笑皆非。二是机构性质不明确，是管理机构还是经办机构？是行政管理部门还是事业单位？属事业单位就没有必要存在了。三是职责不明确。新型农村合作医疗工作涉及面广，如明确县级是经办机构，管理职能就不能实现；是管理机构又用什么措施管理，譬如政府人员违规（含县、乡、村领导干部）；定点医院领导、医务人员违规；农民违规；合作医疗管理人员违规。如只对违规人员进行说服教育，长此以往，可能会影响新型农村合作医疗能否持续发展。如采取收缴违规金、经济处罚违规行为和结合行政处分又无法律依据和授权，无法实施管理，同时会受到纪检、监察等部门追究的尴尬。
　　3、农民方面。要所有农民都真正自愿参加合作医疗，每人每年缴纳一定数额的钱来抵御可能的大病风险，在很长一段时间内是不太可能的。因为八亿农民中受几千年小农思想影响的有相当一部分。他们觉得自己没有患病时每人每年缴钱给别人是不合算的，是不愿意的。部分人即便做工作参加合作医疗后他们期望值也是很高的。农民自愿参加合作医疗的提法让这部分人有了政策支持，使得地方政府在筹资、提高参合率时显得比较被动。一个县农民参合率达到80%都要努力做宣传发动，细致的工作才行。但有少数没有缴费参合的农民一旦生病，他们就可能动歪脑筋借参合人员住院，所以弄虚作假、冒名顶替骗取合作医疗基金的现象就可能出现。
　　4、定点医疗机构方面。现在的医疗机构，特别是乡、县医院人员多，素质参差不齐，专业技术人员相对缺乏，加之国家投入不足县负担较重。追求经济效益最大化是有得自身发展的宗旨，也会促使他们采取各种方式达到目的，如诊疗项目重复收费、虚列项目收费、提高标准收费、自立名目收费、用“目录”外药品串换“目录”内药品、开高价回扣药品、用高价回扣医用材料等等，最根本的原因是国家价格部门对药品、医用材料的虚高定价。医院的售价只要不超过价格部门的定价就不违法。由此产生的腐败现象，既损害国家利益也损害了参全农民的利益。出现这些问题时，管理部门又没有有效措施和授权进行管理。
　　二、立法的目的
　　1、明确规定各级政府在新型农村合作医疗工作中的职责。具体应该明确：①宣传发动农民个人缴费筹资，政府投入及投入比例
　。②县、乡、村管理人员职责及违规责任。③基金管理和使用规定。④政策制订和高速。⑤管理机构设置
　　2、明确管理机构职责。①机构名称的使用、级别、人员编制数。②机构性质、职责。③各岗位人员职责。④管理失职责任
　　3、明确农民的义务和权利。①农民个人缴费参合是农民必须履行的义务。②参合农民享有的权利。③违规责任
　　4、明确定点医院职责。①职责。主要职责是按照新型农村合作医疗的政策向参合农民提供医疗技术服务，遵守新型农村合作医疗有关政策规定。②医务人员有宣传解释新型农村合作医疗政策的义务。③违规责任