“普九”负债的成因及化债存在的困难和建议

                              张建军  李启友

　　根据上级布署，自今年3月开始，在县化解办、教育局的配合下，汉寿县审计局对全县普及农村九年义务教育（以下简称“普九”）形成的债务进行了认真清理。截至2008年2月底，汉寿县乡村两级自查申报“普九”负债25299.9万元。审计审定负债7333.49万元，其中：学校3057.73万元，乡镇本级及村级4275.76万元，审减17966.41万元。经过这次审计，笔者对“普九”债务形成的原因进行了分析，针对化解“普九”债务存在的困难，提出一些审计建议。
　　一、“普九”债务形成的原因
　　一是从决策上分析，教育布局欠合理，论证和预测欠准确，是债务形成的前提。1993年至1997年，农村义务“普九”两基达标要求高，但没有对国家人口计划生育的出生率和“普九”后的生源进行科学的预测，而是要求村村建校，导致现在部分学校资产闲置，甚至荒废，浪费了大量的人力，物力。这样，为债务的形成埋下了伏笔。
　　二是从当时的背景分析，有关政策欠连续性和科学性，是债务形成的大环境。当时“普九”作为一项必须完成的政治任务，提出了“一年普九、三年还账”的口号。这一目标在当时允许向农民集资办学、征收农村教育附加的政策支持下，是有一定保障并有可能实现的。但是，农村税费改革后，切断了还债资金来源。这样，使学校可支配收入减少，还债能力降低。
　　三是从微观上分析，县域经济不发达，县财政财力薄弱，举债建设是债务形成的关键。1993年至1997年，全县在“普九”教育投入上，大部分乡镇都是举债建设。收取的教育费附加、教育集资可谓杯水车薪，民办老师的工资和教育的正常开支都难以维持，根本没有多余的资金投入学校建设。这样，更加夯实了债务形成的基础。
　　四是从“普九”资金来源分析，高息举债是债务形成的加速器。为“普九”达标，有的乡镇为赶进度，不惜高息举债。如大部分的学校举债月息都是不低于二分五厘，借新债还老债，不到四年时间，债务可翻倍。这样，更加加速了债务量的疯涨。
　　五是从客观上分析，自然灾害的影响更使教育负债雪上加霜。1995年、1996年，我县连续两年遭遇百年不遇的水灾，本次所审计的龙阳镇所属的原围堤湖乡连续两年决口蓄洪，沅南垸的大南湖等大部分村组1995年溃堤被淹，而“普九”达标，不能延迟。这样，使债务不仅不能化解，而且要大量举新债建设。
　　六是从管理上分析，教育投资主体的多元化，闲置资产处置滞后，是教育化债不快的重要因素。“普九”教育投资主体较多，县乡两级政府、各中心学校、行政村都投入了较大的资金进行建设。投资主体的多元化，使闲置资产处置的难度加大。这样，不仅造成了化债不能得到很好的落实，而且因利息的原因使负债反而有增无减。
　　二、“普九”化债存在的困难及建议。
　　（一）存在的困难
　　一是取证认定困难。“普九”债务时间跨度长、人员变动频繁、原始资料要素不全、反映的债权、债务关系不明晰。从收集的原始资料来看，有较大部分债务在账外，形成债务的证据力不强，有关手续不完备。有的虽出具了借款收据，但无相应付款凭据或还款证明，即印证一笔债务的证明力不强，而负债又客观存在，导致取证困难。
　　二是债权人住处确认困难。由于年长日久，债权人变动频繁，有的亡故，有的外出打工，有的岗位异动，导致债务本金和利息计算到人名难符实，这样，对今后的化债工作留下一定隐患。
　　三是闲置资产处置困难。由于生源减少，学校布局欠合理，闲置资产难以变现，更主要的是原学校建设投资主体多方，债权人难以认定，导致闲置资产处置较难。
　　四是利息计算困难。“普九”建设时，其资金的主要来源是教育附加、教育集资和各级政府投入，而上述来源究竟有多少结余资金用于“普九”基本建设和偿还利息就难以划分。
　　（二）审计建议
　　一是对于最后债权人的基本信息要慎重认定。化债不能一刀切，各级政府要高度重视，清理核实的“普九”负债要设立专账，建立专档，对即将拨付的转移支付化债资金要实行跟踪管理。化债资金最好是以县化债办为主，对乡镇、学校、村级进行二次分配，以维护基层的稳定和学校基本教学秩序。
　　二是对于化债资金，各级政府要加强监督。按照有关文件要求，成立解决农村义务教育负债管理机构，政府牵头，财政、教育、审计、监察等部门参与，各司其职，各尽其责。坚持以县为主的原则，加强审计监督，确保专款专用。对违反规定侵占、挪用偿债资金的行为，要严肃处理，并追究有关人员责任。
　　三是对于新的教育建设项目要严格控制和审批。为避免重复建设和资源浪费，确需新进行建设的项目，应由县级人民政府通盘考虑，各级财政统筹安排，不能留缺口，避免形成新的债务链。对超标准、超预算和没有资金保障的建设项目，不予批准立项，禁止举借新债建设。
　　四是对于因“普九”形成的闲置资产要抓紧清理。依据有关政策盘活，以免形成新的损失和浪费。