整顿和规范中介组织刻不容缓

                                 刘剑英

    伴随市场经济发展的时代潮流，社会中介组织呈现加快发展的态势，已遍布政治、经济、文化及社会生活各个领域。加强和规范中介组织经营行为，对于维护市场经济秩序、从源头上治理和预防腐败都具有十分重要的意义。如何规范中介组织管理，使之发挥最大作用，还有待在实践中去寻找，本文提供一些粗浅的看法。
    一、当前中介组织存在的种种隐患
    在我国，中介组织还是个新生事物。大部分中介组织是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步发展起来的，在实际运作中，还存在一些不容忽视的问题。
    1、机构人员不伦不类，性质职能模糊不清。中介组织最突出的特点就在于它的独立性、民间化和“非政府化”。但是，从中介组织的发展过程来看，大多数中介组织特别是经济鉴定类中介组织都是由政府部门授意或出面而组建，官办色彩十分浓厚。以某市为例，目前，全市85%以上的行业协会负责人，由主管部门现任或前任领导兼任；一些经济鉴定类中介组织机构改制后，仍与原主管部门或挂靠单位保持着千丝万缕的关系，人员、财务、资产、名称不明确。有的直接由原主管部门翻牌而来，主管部门负责人本身就是所管中介组织的负责人，工作人员是分流的干部或退休干部；有的办公场所和主管部门同设一处，合署办公，实行“两块牌子、一套人马”，实际为主管部门的下属单位，从业人员的人事关系、档案仍由原部门管理，业务仍由原部门招揽、指定。由于中介机构脱钩不彻底，“官办”、“半官办”中介的大量存在，机构人员不伦不类，导致中介服务过程中部门利益干扰多，引发了中介市场条块分割、不公平竞争、市场秩序混乱等一系列严重问题。
    2、充当“二政府”行使审批权，不是行政部门胜似行政部门。近年来，中介组织承担了大量过去政府包揽而现在正逐步放开的管理与服务性事务，这是市场经济体制改革的必然结果。但现实生活中，一些主管部门将本应凭借行政职能完成的一些日常行政工作，转移到中介服务组织，将政府授予的行政管理职能转化为有偿中介服务，将行政审批与中介服务、行政权力与经济利益交织在一起，不可避免地产生了中介强制服务的问题。当前，最为突出的就是违背政策法规设立行政前置中介服务项目，有些中介服务并非政策规定要作为行政审批前置条件，但少数政府部门及其中介组织强制要求行政相对人接受中介服务，否则不予审批。中介组织的这种强制服务，不仅损害了政府形象和相对人利益，中介组织本身也失去了凝聚力、公信力，影响了作用发挥。
    3、有形之手与无形之手进入市场，垄断服务，成为市场经济的怪胎。由于中介组织可以带来一定的经济收入，大部分中介组织从创办之日起，就是主管部门或挂靠单位“创收”的重要途径之一，多数主管部门或挂靠单位不愿放弃手中这块“肥肉”。同时，一些中介组织本身就是原主管部门分离出来的，虽然名义上已脱钩，但有的主管部门考虑到其性质是“老部下”、人员是“老关系”，这种有形和无形之手的介入，一些主管部门就理所当然地利用自身的行政权力帮助所属中介组织垄断业务。如在行政审批过程中，一些主管部门对行政审批前置中介服务，必须接受所属中介组织服务才算数，这种现象在建设、房产、环保、银行等行业表现尤为突出。这些垄断行为的发生，严重破坏了经济发展环境，扰乱了市场经济秩序。
    4、向服务对象和会员单位乱伸手，增加企业成本。中介组织要在竞争中生存和发展，追求利润是无可厚非的，但某些中介组织凭借着手中掌握的重要程序性权利和专业性权利，受中介双方的利益引诱和利益胁迫，对服务对象设置关卡，乱伸手、乱收费，严重扭曲了原本设立的目的。一是未经批准收费。有的中介组织未取得合法证照，特别是未办理合法收费手续就擅自进行收费。如某公共客运协会，在未经任何部门批准的情况下，向各出租车公司收取“信誉保证金”12万元、的士统一着装服装费10多万元。二是自立项目收费。有的中介组织依靠部门职能，利用当事人到职能部门办理相关手续、证照时，自立项目收取所谓的会费、赞助费，经营业主或当事人考虑到今后长期要与这些部门打交道，敢怒不敢言。三是垄断价格收费。一些行业协会利用行业自律，制定了行业垄断价格，要求会员单位一律执行协会制定的统一服务价格，破坏了公平竞争，背离了优胜劣汰的准则，损害了消费者的利益。四是不服务也收费。如某消防协会在要求常务理事单位每年交纳会费3—5万元、理事单位1—2万元、会员单位500—5000元后，全年不办理一起业务、不组织一次活动，会费大部分用于工作人员的工资发放和其他日常开支，有的甚至没有单独设立帐户，与机关的财务一起合并建帐、统收统支。
    5、诚信缺失，不择手段承揽业务，欺诈行为屡见不鲜。在计划经济体制转轨过程中，一些中介组织拥有某些独特的权力，他们为了招揽“业务”，迎合委托人的不合理要求，不惜牺牲职业道德和诚信原则，在实施业务中弄虚作假，为委托人违纪违法提供方便。其手法通常有以下三种：一是捏造虚假信息。二是出具虚假报告。如少数会计事务所不讲原则，通过提供虚假的验资报告，帮助不够条件的企业验资注册、晋升资质，通过玩弄数字游戏，帮助企业骗取荣誉、奖励和银行贷款，逃避税收，掩盖经营管理特别是财务管理中的问题。三是提供虚假鉴证和评估。如在国有企业改制过程中，一些腐败分子、原企业负责人或社会上的买家与资产评估机构互相勾结，故意低估企业资产，使国有企业资产低价控股或购买，造成国有资产大量流失。在房地产抵押贷款中，一些开发商与评估机构勾结，故意高估房地产价格，骗取银行巨额贷款。
    6、监管体制纵横交错，主管机关五花八门。近年来，各级党委、政府虽然在转变职能上做了不少努力，但对中介组织的监管体制一直没有理顺。目前，中介组织既要接受工商、民政部门的登记、年检等方面的管理，又要接受主管部门的业务管理。同时，还存在省、市、县直管的中介机构。这种交叉管理、多头管理的直接结果，导致了职责不明，管理权限难以界定，其结果必然是谁也可以管，谁也不可以管。工商、民政部门由于人力、财力、物力的缺乏，监管只能停留在注册登记管理、年度审验上，对中介组织的事前防范、事中监督、事后处罚等根本没有开展，管理流于形式；主管部门认为中介组织已脱钩，本身的监管职能已弱化，所以听之任之，不愿意去管，这在很大程度上影响了对中介组织的监管，相互扯皮、无人监管的现象屡见不鲜。
    7、内部管理制度不完善，自律机制不健全，人员素质参差不齐，形成新的腐败隐患。目前，中介组织正处于发展时期，还存在许多先天不足，财务管理混乱、经营手段落后、人员素质偏低，市场竞争力不强。为了谋取自身的利益和发展，他们不得不干起“腐败中介”的勾当，使得中介组织不但没有对反腐败起到制约作用，而且提供了腐败滋长的温床，严重影响了廉政建设。一方面，中介组织为了揽取中介业务，往往想方设拉拢相关党政机关工作人员和企业人员，有的是采取请吃、请喝、请玩等手段与他们结交；有的是借逢年过节和婚丧喜庆之际，以看望、慰问、贺喜等名义向他们赠送礼品、礼金，以“融洽感情；有的大肆贿赂相关重点人员，或事前行贿，以求业务到手，或事前许诺，事后表示感谢；有的则以报支费用等形式变相行贿。另一方面，一些主管部门把中介组织作为开辟财源主渠道，私设“小金库”的重要场所。如某气象防雷中心2007年就有三笔费用为气象局支出，涉及金额28.8万元。同时，还有一些行业协会借会员联络、组织研讨、外出考察等名义，滥发纪念品、会议补贴，搞大吃大喝甚至公款旅游，在社会上造成了相当大的影响。
    二、原因分析
    造成上述问题层出不穷的根本原因，在于中介组织的独立性不强，管理体制不顺，与经济运行方式和政府职能转变尚未形成全方位的对接。
    一是脱钩改制不彻底。政府机构改革对中介组织的发展提出了客观要求，政府职能的转变、行政审批制度的改革都直接催生了社会中介组织的发育。从调查情况看，多数中介组织是从计划经济向市场经济的转轨过程中，从过去的行政管理部门职能中分离出来的。长期以来，这些中介组织都是在政府部门的庇护之下生存与发展的。近年来，在中介组织与主管部门脱钩改制过程中，有的主管部门从自身利益出发，将中介组织作为消化人员的“蓄水池”， 与中介组织仍保持着千丝万缕的关系。在这种特殊的关系格局中，中介的双方往往一方是私人主体，另一方则是国有资产经营管理者或所有者代表，以及作为行政管理者的政府部门。面对买卖双方这种极不对称的关系，中介组织很难保持中立，要么与主管部门串通，侵占私人主体的利益；要么与私人主体合伙，玩国家集体的名堂。
    二是部门利益泛化。目前我国的中介组织从总体上看仍然受制于权力机构，缺乏真正的独立性，而是成了主管部门实现其自身利益的载体，不管是真脱钩还是依附于行政主体的中介，都无法避开“婆婆”的行政支配。这是因为公共部门仍然掌握着中介业务的指令权，实际上也就控制了中介组织生存的命脉。由于这种依附关系的存在，一些政府部门将中介组织作为“权力寻租的新渠道”，作为部门敛财的重要工具。而中介组织则往往不是靠过硬的业务素质和高质量的服务去争夺市场份额，而是依靠与政府部门的特殊关系，甚至不惜以高额回扣、高比例分成为诱导，想方设法笼络有权政府部门或特殊行业的领导及工作人员，以获取某种行业的中介业务或垄断地位。这种利益的冲突，导致一些中介组织不能保持应有的独立性和公正原则，出现了要客户不要原则、要指标不要质量的不正常现象。
    三是法治程度不高。尽管我国中介服务业发展迅猛，但至今没有一套与之相适应的健全、规范的法律体系。一方面，现行管理体制赋予业务主管单位的权力过大。目前，在中介组织上管理体制上，实行的是双重管理体制，凡是没有业务主管单位审查同意的中介组织不能批准注册登记，这赋予了业务主管单位较大的管理权限和管理责任，对中介组织的登记成立、业务活动等都有审查和监督的权力。业务主管部门的这种审查同意不是行政审批却胜过了行政审批。如此宽泛的管理权限大大增强了业务主管部门对中介组织的控制力，使很多社会团体在人、财、物的管理上没有没有自主权，不得不听从业务主管部门有关领导的安排。另一方面，现行的法规体系不完善。作为中介市场来说，目前还没有相关的条例或法律法规使其依法运行，大多是一些部门行的业性的规定和制度，而且还不规范和全面，带有浓厚的部门色彩，一定程度上阻碍了中介服务的规范、健康发展。
    三、对策与建议
    1、还原中介组织的市场地位。中介组织是市场经济的产物，其自身的生存和发展，应当由市场来决定。从长远来看，必须加快政府职能转变，把本应由社会中介组织承担而政府管不了、管不好的社会事务，归还给行业协会和中介机构，建立健全与市场经济相适应的管理体制和符合市场经济运行机制，促进中介组织独立、客观、公正地执业，使中介组织真正成为自主经营、自担风险、自我约束、自我发展的市场主体。从当前看，要立即开展中介组织的清理整顿和脱钩改制工作。各级行政主管部门不得组建设立经营性的中介组织，不准接受中介组织的挂靠；领导干部和工作人员不得在中介组织中任职、兼职；政府部门不得将行政管理职责内的工作交由中介组织实行有偿服务；不得通过中介组织向机关工作人员发钱发物，不得要求脱钩后的中介组织上交各种费用，不得在中介组织中报销费用；各类中介组织不得冠以政府机关名称；除法律、法规规定外，各级政府不得利用职权，指定任何中介组织垄断经营中介业务；行业协会的办事机构必须单设，不得与政府工作部门合署办公，彻底斩断中介组织和部门之间的依靠关系，从源头上彻底防止权钱交易和不公平竞争。
    2、变革中介组织的监管体制。当前对中介组织实行的是双重管理体制，登记机关和业务主管单位共同负责。这种管理体制在实际工作中经常出现相互制约、相互推诿、相互扯皮的现象。针对这种多头管理、监管无力的现象，必须着眼于整合监管力量、形成监管合力。一是取消业务主管单位审查同意的制度。可以偿试打破纵横交错的监管模式，对社会中介组织的管理体制实行一元化管理，即由明确登记机关负责，变业务主管单位为业务指导单位，取消业务主管单位审查同意的规定。登记机关在审批前可视情况征求相关业务主管单位的意见，再依法作出审批登记的决定，对中介组织全面履行监管职责。二是建立统一协调的管理体制。中介组织涉及各行各业，对中介组织的实施有效监管，是一项系统工程。要组建由党委、政府分管领导挂帅，民政、工商、公安、财政、税务、审计及相关部门参与的中介组织工作协调领导小组，定期或不定期召开会议，协调解决中介组织运行过程中发生的各种问题，协调各方关系。三是建立重大事项报告制度。中介组织要及时将重要的行业集会、行规公约修订、重大决策活动、经费支出，以及重大的鉴证、公证、评估等活动，上报监管机关。一些重大活动必须召开听证会议，事先征求各方意见和建议。监管机关根据掌握的情况，采取相关因应措施，认真解决苗头性、倾向性问题，做到监督管理渠道畅通、指导协调有效到位。
    3、规范中介组织的执业行为。首先，要发挥市场的主导性，尽快打破中介组织竞争中的区域分割、部门分割、行业分割，着手建立统一、现代、开放的社会中介市场，由市场选择中介机构组织、以市场主导中介行为的发展，让各类中介组织进行公平的、充分的竞争，通过优胜劣汰，提高整个中介行业的服务质量和服务水平。其次，要建立健全责任追究制度。制定对中介组织的监管规定，建立举报制度，公开举报电话、指定专门的机构或者在相关机构中指定专门的人负责受理社会各方面的举报案件。对查处的问题要严肃处理，情节严重的，要移交司法机关处理。通过加大责任追究处罚力度，使中介组织切实感到自己从事的是一种高风险行业，不公正执业，将会付出沉重的代的代价。第三，要建立中介诚信机制。改变中介市场无序竞争和恶意竞争的状况，就必须建立起完善的信用体系、有效的淘汰制度和处罚措施。要尽快建立中介组织信用等级评价制度，每年组织企业、商家和消费者代表，对各类中介组织运行情况情况进行综合测评，分出等级，公开发布信息。
    4、完善中介组织内部治理结构。中介组织的规范管理，必须坚持他律和自律相结合。法律的规范、政府的监管、社会的监督，是他律，是外因；真正起决定作用的，还是其自我管理、自我规范。自我管理、自我规范，要靠行规行约。所有中介行业，都要尽快建立健全各类行业协会，让同行业之间互相协调，互相约束，互相监督。自我管理，自我规范，还要靠苦练内功。中介组织要树立强烈的危机意识，在残酷无情的市场竞争中，加强自身建设和内部治理，实行公司制、理事会制，加快建立符合市场经济发展的人事、财务等现代管理制度，不断提高服务水平，提高自身素质，提高市场竞争能力。