对加快我市政府投资体制改革的思考

                            魏明  陈德  刘丽云

    从近几年的投资体制改革情况来看，政府对企业投资管理制度的改革较为顺利，但政府投资体制改革推进较为缓慢，政府投资体制依然存在比较突出的问题。目前加快政府投资体制改革成为了现阶段投资体制改革的重点。
    一、政府投资管理中存在的突出问题
     投资体制改革的实质是企业投资要放开、政府投资要管好、资本市场要搞活，加强政府投资管理应该是投资体制改革的重要内容。近几年来，我市政府投资不断增加，政府投资管理的任务越来越重，由于政府投资管理工作的复杂性和特殊性，政府投资管理体制改革的相对滞后，政府投资管理出现了一些问题，主要表现在以下几个方面：
     1、多头决策、随意决策。往往是哪个部门的项目由哪个部门说了算，谁都可以决策，随意性较大。有的项目已经安排了财政资金计划才开始立项，建设方案缺乏科学论证。有的项目在初步设计、施工设计时，擅自扩大建设规模，增加投资。由于没有从源头把好决策关，导致了一系列的不良后果。突出的是造成投资缺口大，投资浪费严重。如由于缺乏集中把关，部门之间竞相搞建设，标准和规模上相互攀比，严重超过了财政承受能力，财政包袱较重。由于论证不充分，决策程序不规范，有的项目刚刚建好又拆除重建，造成的浪费令人痛心。
     2、资金分散管理，使用效益不高。各类专项资金基本上分散在相关部门，市政府对财政资金缺乏有效调控，不易做到统筹使用。这种状况带来的后果，一是资金运行不透明。专项资金往往在部门内部封闭运行，体内循环，谁管钱，谁用钱，谁建设，缺乏监督制约。而且用钱的只管用，不管资金怎么还，容易形成投资缺口、财政包袱。二是大量建设资金变成人头费。有的专项资金究竟有多少搞了建设，有多少养了人，是一笔糊涂帐。三是不利于集中力量办大事，握紧拳头保重点，许多建设资金都撒了胡椒面。
    3、政府投入的方式不尽合理。我市财政资金的投入方式一般为两种，一种是全额直接投入，主要投向公益设施；另一种是投资补助，主要投向行政事业单位基本建设。政府投入没有根据项目不同性质采取多样化的投入方式。对于经营性和准经营性项目，政府投资没有相应回报，政府投资的收益被部门或单位占用，没有形成政府投资的滚动发展。
    4、政府投资主管部门缺乏管理手段。投资项目管理处于一定程度的分割、分散状态。政府投资项目的建设，从立项、资金安排、施工到营运管理，往往是多头插手、层层关口，而最终却产权模糊不清、职责不明，造成很多不合理的情况。由于缺乏相应的管理制度，项目单位在建设过程中调整建设内容、规模、投资，政府投资主管部门没有手段予以监督制约。
    二、政府投资管理存在问题原因剖析
    政府投资领域存在较多问题的主要原因是政府投资制度建设不完善，相关配套改革滞后。主要表现在以下几个方面：
    1、政府职能转变不到位。目前机构设置不合理，对重大建设项目的审批权、收费权、融资权，对招标投标活动、中介组织以及施工等的监管权等方面，存在政府各部门职责界定不清等问题。政府投资项目的管理主体较多，呈多元化现状。发改、财政、审计、监察等职能部门都可以对政府投资项目进行管理，表面看管理环环相扣，但在实际的管理中出现多头监管、责权划分不明确、部门之间不协调，责任落实不到位的现象。再次管理职能分散，权力分块。缺乏对项目全过程、全方位的有效监管。项目决策与实施脱节、筹资与还款脱节，建设项目的设计、施工发生失误，都无法明确责任者。对项目建设过程中出现的质量问题、财务问题等都难以发现，往往是事情曝光后才发现，对项目后评价不重视，竣工验收和后评价往往是走过场。三是行政管理与项目建设职能混淆。许多政府工程项目“投资与建设”、“建设与管理”混为一谈，政府部门直接组织工程项目建设，自己监管自己，既当裁判员又当运动员，造成了“越位”。同时由于没有制定一个合理的制度和方式，把大量的政府投资工程管好，把建筑市场各主体管好，在“越位”的同时又存在着“缺位”。
    2、政府投资管理政策不够完善。长期以来，政府投资主要依据一些政策性文件进行管理，这些文件都是各部门针对投资管理的某些方面进行规定的，系统性不强，法律效力不高，而且由于制定时间较早，其中的许多规定还存在相互抵触、混乱不清的现象。虽然国家和省对加强政府投资管理提出了一些原则性的规定，但我市还没有出台政府投资管理的文件，政府投资管理缺少一个刚性的实施准则，造成政府投资管理无法可依或有法难依。政府投资监督也没有专门的法律依据，仅仅依据部门法或部门规章对政府投资进行监督，依据部门规章而实施的政府投资监督，缺乏法律的权威性，而且也增加了协调监督工作的难度。政府投资主管部门对政府投资全过程和全方位开展监督乏力。
    3、政府投资项目管理模式落后。目前我市政府投资工程基本上延续计划经济时期高度集中的管理模式。即“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理方式。在这种模式下，投资与建设、建设与管理混为一体，行政权力直接介入工程项目的实施，工程质量得不到保证。建设与使用同为一体，由使用单位组建临时的基建班子，其人员往往对基本建设程序和相关法律法规不够了解，缺乏工程技术、工程建设的专业知识和项目管理的经验，难以做到项目管理的科学化和专业化。在这种模式下，建设单位往往从部门利益出发，争项目、争资金，千方百计扩大投资规模，导致“钓鱼工程”、“三超工程（超规模、超预算、超概算）”，造成社会资源的极大浪费。
    4、政府投资管理理念不到位。随着投资体制改革的深入，出现了一种观点：投资体制改革就是要减少政府干预和管理。但政府投资领域主要是公共性的经济基础设施和社会基础设施领域，其产品或服务大都具有较强的福利性质，投入的规模、时间和布局的决策都以现实政府职能、满足基本公共需求为前提，各投资项目相互间是统一、协调、互补的紧密关系，而不是优胜劣汰的竞争关系，这一点从根本上决定了政府投资管理本质上不可能像市场机制那样由供求关系决定的价格水平变动自动调节。在计划经济时期投资管理弊端恰好是社会投资该放开的没放开，政府投资这块该管好的没管好。新一轮的投资体制改革明确要求进一步完善政府投资体制，规范政府投资行为。通过投资体制改革合理界定政府投资范围、投资方式和审批程序，增强投资决策的透明度，提高决策的科学化、民主化水平；合理划分政府投资管理职能，进一步理顺各级政府之间、政府有关部门之间的关系；加大投资监管力度。
    三、政府投资体制改革的突破口
    政府投资体制改革是对经济运行模式改革的系统工程，影响深远，牵涉面广，内容复杂，政策、措施、制度的改革完善，将是一个艰苦的探索过程。针对我市政府投资管理的现状和问题，建议突出重点，从以下几个方面着手，推动政府投资体制改革的深入。
    1、出台政府投资管理办法。规范政府投资项目的建设标准，合理确定政府投资领域、投资方式、审批程序，对政府投资管理进行细化，建立健全科学的政府投资决策、建设、运营和监督管理制度。从制度上解决政府投资存在的突出问题。《政府投资管理办法》重点明确以下内容：一是明确决策权限，规范决策程序。政府投资的决策权相对集中，按照基础设施、公益性设施和行政事业单位基建等类别，每一类项目根据不同规模确定审批权限。二是资金统筹安排，统一管理。要改变我市政府投资分散使用、各自为政的局面，充分发挥政府资金效益，将政府资金纳入计划管理，统筹安排，统一管理。由财政部门确定年度政府投资总规模，发改委会同财政部门根据国民经济和社会发展计划以及部门提出的方案编制年度政府投资计划，提交市政府研究审定。三是科学界定政府投入范围和方式。按照建立公共财政的方向，政府投资要缩短战线，从经营性领域退出来，凡是能由市场投资的全部由市场投资，政府投资主要用于城乡基础设施项目、社会公益事业项目和政权建设项目。政府投入的方式根据项目性质分别采取直接投入、注本金投入、投资补助、贴息等方式。
    2、完善政府投资项目咨询评估制度，提高政府投资决策的科学性。目前我市政府投资项目在决策和咨询论证阶段其科学性、民主化水平有了很大提高。但仍有一些项目决策缺乏透明度和综合、长远及战略的规划考虑。加强和完善政府投资项目咨询评估制度，引进专业咨询评估机构对政府投资项目进行充分论证，实行多方案比选，确定最佳方案，可较好地促进政府投资决策的科学化、民主化。一是要确立政府投资项目必评估原则。凡使用市财政预算内资金和纳入市财政预算管理的各项专项资金建设的固定资产投资项目，按照“先咨询、后立项”和“先评估、后决策” 的原则，各项目审批部门在批准项目建议书、可行性研究报告前，应委托有资格的工程咨询部门对项目进行咨询主估，并参照咨询部门评估意见批复项目。二是要建立符合资质要求的咨询评估机构库，在咨询评估行业引入竞争机制，杜绝暗箱操作，提高政府项目咨询评估的的质量。三是加强对政府投资咨询评估工作的监督管理。制定合理的竞争规则，促进咨询评估机构建立强有力的顾问班子和多学科的专家网络，运用现代化信息技术和管理方法，高效率、高质量地完成项目咨询评估工作。
    3、制定政府投资项目“代建制”管理办法，推行项目“代建制”。政府投资项目的投资主体虽然是政府，但政府本身又不能作为独立的经济实体参与经济活动。国务院《关于投资改革的决定》明确要求，“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”。“代建制”是政府投资项目管理的新模式，即通过招标等方式，选择专业化的项目单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位。用“代建制”替代传统的“自建制”，突破了旧有的管理方式，使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，转变为“各环节彼此分离，互相制约”的模式。可通过专业化提高政府投资项目管理水平，有效地杜绝使用单位为自身利益千方百计提高建设标准、增加建设内容，从而杜绝“超概算”的现象发生。营造公平竞争的市场环境，同时以合同等法律形式约束法人和建设各方，对项目涉及方的监督工作更能有效的开展。代建制的推行可采取有限选定代建单位模式或按项目招标，由政府投资主管理部门审定代建单位，下达代建任务。
    4、健全政府投资监管稽察制度。大力推行建设项目招标投标制度。所有达到一定限额的政府投资项目，其勘察设计、设备采购、建设施工、工程监理等工作均应采取向社会公开招标的方式确定承担单位。建立区域内统一的评标专家库和招投标信息网络，建立和完善综合招投标交易平台，定期对建设项目招标活动进行执法检查，发现违规违法行为及时查处。建立严格的政府投资项目稽查制度。按“谁审批项目，谁负责监管”的原则，由项目审批单位对所审批项目加强事前事中监督检查，及时发现项目建设中存在的问题，杜绝和减少项目建设中的违法违规现象。完善政府投资项目后评价制度，在项目竣工验收或投入使用一段时间后，运用科学、系统、规范的评价方法，对项目实施过程、投入运行后的实际效果，投资产生的技术、经济、社会、生态效益和影响等方面进行部分或综合评价。提高政府投资管理和决策水平，保证投资效益，为合理利用资金，健全科学民主决策机制提供科学依据。