集体腐败——新时期的反腐重点

集体腐败——新时期的反腐重点

刘剑英 　　最近，一场将集体腐败引入刑法的讨论，使集体腐败进入了公众注目的焦点。在十一届全国人大常委会第四次会议上，全国人大常委会委员、原中纪委副书记刘锡荣建议在修正刑法时，将集体腐败纳入刑律。此举旋即引发舆论的强烈共鸣。 　　“集体腐败”作为一个习惯性的大众用语，虽然目前还没有理论上的明确界定，也没有正式出现在法律文本中，但在现实生活中却并不鲜见，诸多“以集体的名义”进行的违纪、腐败行为往往被视而不见。私设“小金库”、集体私分滥发是最常见的一种。此外，还有集体侵占，如国家审计部门连年披露那么多的单位、动辄几百万上千万的违纪金额；集体挥霍浪费，典型的是公费旅游，班子决定、单位组织、集体共享；集体贿赂，专项列资、疏通关系、联络感情；集体违背政纪，为了局部和短期发展，“变通”土地政策、阳奉阴违地对待环保政策等。值得注意的是，目前国家财政资金分配中从上到下的集体分肥、司法系统中的集体枉法、以集体研究为掩护的买官卖官等亦已成为腐败的新变种。对这类腐败现象，也可归纳出若干特征或属性。一是“组织性”。一般由一级组织作出决定，或经过代表组织权力的“一把手”默认、暗示，也就是说，是在一定组织的权力参与下完成的。二是“整体性”。所有参与者在共同意志的支配下形成一个整体，既有“一把手”撑腰、班子成员合谋，又有下面的人配合，上下其手，整体协作。它不是若干行为人单独腐败的简单相加。三是“公共性”。腐败的主体是执掌公权力的群体，其利益的获取则以损害公共利益为代价，是对公共利益的转移和切换。四是系统性。集体腐败小则一个村支部村委会班子，大则一个领域、一个行业、一个系统、一个地区的党政班子。据此，我们不妨为集体腐败作一个初步的界定：单位或组织利用公共权力，从谋取小团体利益和个人利益出发，以集体的名义进行的违纪违法行为。 　　那么是什么为集体腐败营造了“良机”？通常认为是“利益均沾”和“法不责众”：利益均沾原则把人人都拉下水，法不责众则成为单位内成员共同的心态倚仗，而且为“腐败链”增加“抗震力”。这在一定程度上揭示了集体腐败的发生规律，但仍未深刻触及到问题的实质。 　　亚里士多德在其《政治学》中将腐败归纳为三个方面：一是指政体的变质(特指当时的平民政体、贵族政体)，二是指具体政治制度、措施的腐坏、变质，三是指政治权力的腐败。其中第二点正切合目前对“集体腐败”的认识。亚里士多德指出，腐败的形成是由于具体的组织制度、措施没有发挥原本应有的作用，完全扭曲了制度设置的初衷。这种以组织制度为切入点，探究防治腐败的分析方法，为我们深刻剖析和把握集体腐败，找出防治措施提供了有益的思路。其实腐败的本意即指组织本身的腐败，组织中的成员的腐败行为其实是组织腐败的某种表现形式。一些违纪违法行为的增多，是由组织机体的腐坏、组织结构的混乱造成的，因而必须将腐败现象看作是整体组织上的问题。当然这决不是说整个组织都已腐败，而是说要从组织意义上认识腐败，这样才能抓住问题的关键。 　　沿着亚里士多德“组织腐败”的思路来具体分析，当前的集体腐败现象是由于哪些方面发生了变异和混乱呢？首当其冲的是“部门中心主义”的泛滥。有学者指出，随着政府对部门与阶层控制力的下降，出现了一种部门“寡头化”的趋势。部门成为小团体操纵的部门，单位成为小集体主宰的单位。在一些部门单位看来，国家利益已经置换为阶层利益、小团体利益和个人私利。而且在不同部门之间，形成了一种实际的权能差异和利益差异。在部门“寡头化”的体制下，公共组织权力被直接用来滋养该组织中的成员，使公共组织成了体制内利益非法输送的载体。因此可以说，部门“寡头化”是集体腐败的最大源头。二是民主机制的变异。“集体决定”这一体现民主集中制的党纪要求，反而成为一些组织集体违法乱纪的通道。列宁在谈到民主集中制理念时，强调两个要素，即“行动一致”与“讨论批评自由”，其中后者是前者的前提条件。但在一些组织的“集体决定”中，决策过程中的讨论、批评、冲突、民主机制消逝不见了，民主成了满足小团体的利益偏好和嗜好并确保“行动一致”的庸俗工具。事实正是如此，在一些发生集体腐败的单位，只要有人首先提议，必然是随声附和、“群起响应”，错误决策往往畅通无阻。在这里，民主实际上已枯槁憔悴，或变异难辨。三是社会机制的宽容。在社会学中，腐败亚文化表现为人们普遍默认掌权者享受的特殊待遇。腐败亚文化的存在，不但提高了人们对腐败的容忍度，也使全社会的道德状况集体下滑，导致腐败行为被合理化。目前在我国，对集体腐败还缺乏来自社会和民间的制约机制和力量，不仅在体制内，而且在体制外，对集体腐败都是宽容的，几乎是集体失语、集体沉默。这是一种集体平庸化的可悲状况。四是法律制度的软肋。目前我国刑法对犯罪嫌疑单位既未定性也未定量，存在明显的法律空白。由于没有相应的法律作支撑，对集体腐败基本未实行行政问责，其力度有限。如果说这些年对个体腐败的惩治还有七八成，对集体腐败的惩治则不足一二成。现实中集体腐败之所以猖獗，在于某些人捏住了法律的软肋。 　　反腐败的实践证明，虽然腐败的内涵是固定的，但其外延却可能随着形势的变化而变化。当前腐败由个体行为向单位行为蔓延和扩散，是一种具有泛社会化趋势的腐败现象。在个别地方甚至导致官民的恶性互动，造成局部的社会政治不稳定。倘若仍沿袭过去的反腐思路，已难以适应新形势的需要。反腐败必须放大视角，放宽视野，不能光集中于个体层面，而应更多地从集体层面、从组织制度的层面寻求解决之道。换句话说，要打破对集体腐败的视觉障碍，改变过往对个体腐败认真、对集体腐败宽容的潜规则，把反集体腐败纳入反腐败的重点。事实上，我们已经有了反集体腐败的武器，这个武器就是中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》。按照《工作规划》的要求，进一步推进体制机制制度改革，既激发政治组织和正式制度的活力，又切实强化对组织运行状况的监督，是防止组织腐化、僵化、蜕化，遏制集体腐败产生的重要途径。同时，应针对腐败行为主体群体化、多样化的特点，努力开辟反腐败行为“国家化”的通道，加快建立健全法律体系，加大对集体腐败的法律制裁力度，使反集体腐败尽快走上国家行为的轨道。 　　从某种意义上讲，集体腐败就是集体叛变或变节。反集体腐败，是反腐败的大思路。反集体腐败，本身也需要大思路。