如何破解征地、拆迁难题

如何破解征地、拆迁难题

——青岛开发区推进城市化重要举措及其启示

□宋福范　韩　冰　陈桓辉

近年来，随着工业化城市化进程加快，依法进行适度规模的征地拆迁是大势所趋，从长远看也是利国利民的好事，但处理不好也会引发一系列矛盾纠纷，成为影响基层社会和谐与党群干群关系的主要因素之一，震惊全国的“翁安事件”、“陇南事件”等都与此有关。山东省青岛经济技术开发区（以下简称青岛开发区）在推进工业化城市化进程中，坚持以科学发展观为指导，坚持把保障改善民生作为出发点和落脚点，通过给予被征拆农民合理及时的经济补偿、着力推进再就业和养老保障工程、尊重群众意愿带着感情征拆等，有效地破解了征地拆迁“难题”。最近，中央党校党建部、山东社科院联合调研组通过调查发现，青岛开发区五年累计依法征收土地26674亩，对62个村居实施旧村改造，累计拆迁14557户，却没有引发一起集体上访和群体性事件。他们的做法发人深思，给予我们诸多有益启示。

一、创新土地征收和旧村改造模式，切实保护被征拆农民的合法权益

创新土地征收模式，对被征地农民有“明确说法”。2005年底，国土资源部要求在有条件地区改变征地分地类按年产值倍数补偿的办法，拟采用区片综合地价但未果，后敲定2009年初重新启动该新补偿方式。2008年10月，青岛开发区经科学测算拟将征地补偿标准在原测定的区片综合地价基础上，再提高区片综合地价25%，平均提高地面附着物补偿标准40%，均高于周边县市区。同时，承诺自拟实行区片综合地价时起在与被征地村社签订征地补偿协议时，暂按年产值倍数予以补偿；待区片综合地价被批复实施后，将征地补偿费差额及时拨付到位，确保被征地农民能获得合理及时补偿。同时，实行土地征收批前预公告和批后公告制度，并强化征地补偿费使用的监督管理，确保征地补偿专款专用。

创新村庄改造模式，“以旧换新”农民变市民。对地理位置优越、经测算可采用市场化开发的村庄，按原村庄占地面积就地规划，将商品房用地开发权和安置房的代建权进行“捆绑”招标，实行市场运作、就地捆绑开发。如薛家岛5个毗邻改造村庄原占地面积833亩，拿出460亩用于商品房开发，招标收益达9.7亿元，用于建设安置楼和相关设施，同时预留出足额资金用于集体经济发展；其余373亩作为安置用地，拆迁户一般用四间平房即可换得中等面积的设施齐全的两套楼房。对因地价低或规划确定为工业用地，无法采用市场化运作的村庄，实行财政投资、异地搬迁，既整合利用土地资源，又可将旧村直接改造为城市社区。目前，该区列入这一开发模式的村居共21个，改造搬迁后腾出土地966亩。对不宜采取上述两种模式改造的村庄，实行政府指导、自主改造，即将商品房开发用地通过公开“招拍挂”出让进行融资，并确保出让收益能实施旧村改造。同时，在政府指导下由村居组织安置楼的规划建设和拆迁安置。

二、着力推进再就业和养老保障工程，使失地拆迁农民放下“泥饭碗”端上“金饭碗”

多渠道促进失地、失海农民再就业。对女40岁、男45岁（简称“4045”）以下人员对其进行免费职业培训，通过市场进入企业就业；对“4045”以上人员，进行免费就业培训，并帮其联系企业就业，区里统一以上年度社会平均工资的60%为基数，按照养老占20%、医疗8%、失业2%的比例为其三险“买单”。积极鼓励扶持辖内失地、失海农民赴外地从事貂、狐等特种动物和水产养殖业。对符合条件的，一次性给予3000元/户资金扶持。同时，帮助在异地解决土地征租、场地平整、水电配套事宜，免费进行养殖技术和疾病防治培训指导。对身有残疾或家庭特别困难的群体，则积极开发社会和社区公益性岗位，如城管、治安、交通协管以及社区警务、社区保洁等进行安置。同时，鼓励失地农民自谋职业，并一次性支付4000元扶持金。五年累计实现上述各类失地（海）农民就业2.8万多人，其中就业困难人员3800余人。

探索“土地换保障”和养老“四级负担”制。以征地补偿费、村（居）土地租赁费和厂房租赁费设立特别账户，优先用于拨付农村社会基本养老保险费。从2004年至今，该区财政已累计从土地补偿金中直接投入8949万元；街道办事处从中投入3652万元。全区60%以上村（居）为农民提供的保障资金，也主要从土地补偿金和土地租赁费中投入。同时，同机会实现社会养老全覆盖，同基数解决不同地域攀比矛盾，同待遇确保社会养老均等公平。

同时，考虑到广大农民尤其是失地拆迁户的承受能力，基本养老保险费的筹集比例为青岛市前年职工平均工资的16%。其中，区、街、村（居）和个人分别负担4%、2%、2%和8%。对部分缴费困难的被征拆家庭，则通过协调银行对其实行慈善贴息贷款参保。由此，农民由过去靠土地、靠子女、甚至靠社会救济过日子，转变为靠“三保”，即保底―待遇不低于城镇最低生活保障线；保质―每月领取养老保险金生活质量得到保障；保值―每三年调高待遇水平。截止目前，该区37582名符合参保条件人员已全部纳入区级统筹，累计14696人已陆续领取养老保险待遇。

三、尊重群众意愿带着感情征拆，征地拆迁“一路绿灯”

坚持正面宣传，实施“阳光征拆”。多种渠道把征地拆迁政策“摆”在拟征拆农民面前，把全区已获批准的城市建设规划和改造计划公开发布，由街道和村居制订补偿物清点、住房户型、选房和拆迁实施措施，并通过各种渠道反复与被征拆农民协商，待征得多数人赞同方可征拆。尤其是安置房分配实行两次抓阄办法，村干部与普通村民一样先抓序号再抓房号，不搞任何特殊。

坚持正面疏导，征拆充满“人情味”。该区某村少数人因感觉征地补偿给“少”了，欲从建筑商处得到“额外补偿”，给拆迁带来很大阻力。区里没有实施强拆强迁，而是出面耐心给其讲政策摆道理，若干“回合”下来终于使其在规定期限内自愿拆迁。某村农民听信谣言对新安置地“风水”产生疑虑，区街村党组织邀请曾发生类似传言的已改村村民现身说法，使其最终打消顾虑顺利拆迁。某社区一位近90岁老人对多年居住的房子颇有感情，舍不得拆离。基层党组织便靠上做思想工作，并请人将其房子录像留念，使其愉快地同意拆迁。

征地拆迁是工业化城市化进程中必须付出的“代价”，从长远看确实是利国利民的好事，但好事一定要办好。正如毛泽东同志所指出，领导者必须给予被领导者以物质福利，至少不损害其利益，同时要对被领导者给以政治教育。青岛开发区坚持这一科学领导原则，坚持“以人为本”理念，从而有效破解征地拆迁难题的做法，给我们诸多有益启示。

一、给予被征拆农民合理及时的利益补偿是破解征拆难题的基本前提

市场经济允许和鼓励人们追求合理的物质利益。不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行，一段时间可以，长期不行。西方国家在推进工业化城市化进程中的普遍做法是，政府因建设发展需要征地拆迁，产权人必须为发展大局作出让步。但是，政府必须提出征地拆迁的足够理由，以及不低于市场价格的及时足额补偿。青岛开发区通过创新征拆模式给予被征拆对象以合理及时的经济补偿，使征地拆迁“难题变简单”。当然，追求利益最大化是人之本性，在处理征拆补偿问题时，还应注意把握一个“度”的问题，要严格按照国家相关政策规定给予经济补偿，切莫多开口子或给予过多许诺，否则不但会增加财政负担，还会由此引发一系列矛盾纠纷，影响社会和谐稳定。

二、做好被征拆人员的就业安置和养老保障工作是破解征拆难题的关键一环

土地问题历来是中国农民问题的核心问题。对大多数农民来说，失去土地就意味着失去了基本的生活来源。如果在征地拆迁时不通盘考虑被征拆对象的后续发展问题，使农民在过去已经为中国工业化付出巨大代价的基础上，再为中国城市化付出生存代价，那既不符合“立党为公、执政为民”宗旨，也不是我们所期盼的所谓“工业化城市化”。同时，失去土地和基本生活保障的人们终会成为社会不安定因素。青岛开发区对此不是简单地“一征（拆）了之”或“一补了之”，而是始终坚持民生至上，下大气力做好失地农民和拆迁户的就业安置与养老保障，失地拆迁农民“因征（拆）得福”过上了城里人的好日子，使征地拆迁“难题不再难”。

三、征拆合法、程序严密和正面疏导是破解征拆难题的有力保障

未批先征、违规用地以及强征强拆也是引发征地拆迁矛盾纠纷的重要原因之一。有效破解征拆难题一定要符合国家政策法规，严格按程序办事，做到征拆透明不留“尾巴”。同时，密切联系群众和思想政治工作是我们党的政治优势，任何时候都不能丢。要切实做好被征拆群众的政策宣传和思想政治工作，使其正确认识国家发展与自身利益的密切关系，正确处理长远利益与眼前利益的关系。要“带着感情”征拆，倾心听取群众意见，真心帮助他们解决实际困难，切忌作风粗暴、工作方法简单和强征强拆。为此，青岛开发区严格遵循相关政策法规和严密程序，注意做好被征拆群众的正面引导和情绪疏导工作，使征地拆迁难题“迎刃而解”。

四、建立健全长效机制是破解征拆难题的治本之策

从长远看，破解征地拆迁难题必须建立健全适合国情的补偿和保障长效机制，其中包括征地拆迁的合法程序、合理补偿标准、就业安置和养老保障等，这是一项涉及社会和谐稳定和可持续发展的重大系统工程。当前，从各地征地拆迁引发的矛盾纠纷看，焦点大多集中在就业安置和养老保障方面。一些地方征地补偿实行村有乡管，每年给被征地农民发放一至两千元/亩不等的生活费，基本上接近城市低保线，收到一定成效。但这种做法涉及面广，负担较重风险也大。青岛开发区“土地换保障”的做法值得借鉴。全国各省市区每年都有不菲的征地补偿金，如果从这笔资金中拿出一定比例，地方财政再配套一块，直接转社会保障基金，将会较为有效地解决征地拆迁 “后遗症”问题。

(作者: 宋福范　韩　冰　陈桓辉)