在中牟村治模式创立过程中我们是如何发挥参谋助手作用的
樊惠林
编者按：为党委和领导发挥参谋助手作用，是党委办公厅（室）的一项重要职能。但如何真正发挥好这项职能，则绝非空洞之言或举手之劳。这里，我们推荐河南中牟县委办公室同志的一篇文章，该文对这个问题进行了充实的而不是空泛的、具体的而不是抽象的、鲜活的而不是呆板的诠释。我们要像中牟县委办同志那样，善于结合工作来探索如何发挥参谋助手作用，使之经常化、具体化和动态化，并具有强烈的创新性和可操作性。
中牟村治模式是基层民主政治建设的有益探索，发源于河南省中牟县，形成完善于中牟县。
中牟村治模式已受到社会的广泛关注：河南省委常委、郑州市委书记王文超予以充分肯定，要求在全郑州市推行；河南省委书记徐光春、副书记陈全国、省委组织部部长叶冬松、省纪委书记叶青纯等先后给予重要批示，对中牟做法予以充分肯定。中国社科院
一、中牟村治模式的由来
县委办公室的主要职责之一就是主动开展调研，为县委决策提供前瞻性的建议。在中牟村治模式形成过程中，我们县委办公室积极发挥党委参谋作用，成为主推力量。
我是2004年6月调任中牟县委常委、办公室主任的。上任之初，我曾就在新的形势下、新的格局中如何发挥决策参谋作用进行过认真的思考。
2005年适逢河南省第五届村委换届选举。在选举期间，许多农村的政治空气相当紧张，你荐我保，泾渭分明，势不两立。原本和睦的村民视如仇敌，原本要好的邻居互不理睬。贿选、霸选、闹选，家族势力、甚至黑恶势力参与其中，严重扰乱了农村公共秩序，影响了农村稳定，阻碍了农村经济发展。因村委换届而产生的群众上访事件占很大比例，不少干部提起换届就头疼，甚至错误地认为农民素质这么差，搞直接选举脱离了中国实际。
通过“10·28”事件和村委换届选举暴露出的诸多问题，我和县委办的同志更加清醒地认识到抓基层、打基础的极端重要性。如何完善基层民主政治，创新村民自治形式，关注民生，发扬民主，使发展与稳定相得益彰，切实为党委分忧，为群众解难，一直困扰着我。带着这样的疑问，我带领县委办的同志加强学习，阅读了大量有关基层政权建设、基层组织建设及政府治理方面的书籍。尤其是中国社会科学院
二、创建中牟村治模式的主要做法
（一）总结经验，积极推广。2005年之后，我们抽调办公室精兵强将，就农村基层稳定及民主政治建设这一专题先后组成4个调研小组，分别对具有代表性的狼城岗、刁家、城关、白沙4乡镇村民自治情况和基层民主情况进行调研和总结。调研不作时间要求，但求吃透情况，找到解决办法。
在狼城岗这一回汉杂居地区，由于长期的矛盾积累，民族团结成了主要问题。基层组织依法调处矛盾的能力弱化，政府层面处理突发事件的快速反应机制缺乏，为此县乡党委从普法教育入手，痛定思痛，亡羊补牢，逐步建立健全了镇村两级“三会一队”及“两所一庭”组织。“三会一队”即人民调解委员会、民族团结促进会、治安保卫委员会和巡防队。同时加强公安派出所、司法所和法庭等政法机关建设。长效机制的建立，有效发挥了职能，维护了当地社会大局的安全稳定。县委县政府对狼城岗的做法在全县进行了推介。
刁家乡地处县南偏远地区，长期以来，矛盾不断，上访不停，农村财务管理问题就占了上访案件40%以上。刁家乡对症下药、抓住关键，坚持以村务公开、民主管理为抓手，逐步健全了《刁家乡农村财务管理规章制度》、《刁家乡印章管理制度》等一系列农村管理制度，对全乡16个行政村全部实行了村财民理乡管。2006年7月，县委办《关于刁家乡建立维护社会稳定长效机制的调查》以工作通报形式下发，在全县进行了推广。
县城是全县经济、文化、政治中心，随着城区扩展，征地、拆迁等各种矛盾也相应增多。城关镇从提高群众素质入手，启动了“形象人”培训活动，一家选出一个“有文化、懂技术、会经营”的形象人，代表全家参与村组事务，“形象人”发挥了较好的示范带动作用，涌现出了大批农民经纪人、农村致富带头人，收到了良好的社会效果。县委办公室对这一经验做法适时进行了总结，并推广到全县。
这里特别值得一提的是白沙镇。这个镇与郑州接壤，随着大郑州战略的实施，白沙镇迎来了难得的发展机遇。当时，我随县委书记分包联系白沙镇，如何在白沙抓出一个村民自治试点的问题一直浮现我的脑际。我认为，必须大胆实践，勇于探索，闯出一条路子。自2004年下半年开始，白沙镇以大规模培训入手，从形势政策、法规法律、文明礼仪、婚姻家庭等各个方面，集中培训农民，增强了广大群众的纪律意识和集体责任感。但是，从操作层面上看，群众群体庞大，全部培训并不现实，同时从管理角度讲也需要建立中间层次，于是家庭代表、联户代表应运而生。代表产生后，就需要为他们组建议事平台，搭建民主管理的载体，这就形成了联户代表例会制度和监委会常设制。
在这一过程中，我作为分包白沙镇的县领导，积极参与白沙镇的探索，经常参加白沙会议，参与工作调研，时刻关注白沙经验的每一个细节，大到制度的设计，小到名词的使用，我都认真思考、提出建议与指导，在联户代表制度的运行中，更是注重效果，不断查漏补缺，完善提高。后来，我们写出了《培训新农民 建设新农村》的调研报告，发表在郑州市委办公厅的《信息专报》上。
（二）勤于思考，培育典型。经过深入广泛的调研，我们对创始于基层的城关、刁家、狼城岗、白沙等地不同的做法进行了认真的分析思考。经过对比，认为白沙的做法更具创新性和操作性，制度设计合理，组织基础扎实。白沙做法主要是首先选举家庭代表，每一家庭，推举一名18岁以上成员作为家庭当家人，代表家庭参与镇村事务及有关活动；其次是在10名左右的家庭代表中选举产生联户代表，任期3年，可连选连任，代表10户家庭参与镇村组织的各项活动；第三是成立监委会，按10：1的比例在联户代表中选举产生监委会成员，监委会任期3年，主要职能是监督村委会日常工作、监督村组账目、参与重要村务。
仔细分析，可以发现白沙经验与其他经验不同之处在于其没有局限于民主选举，而是首先抓住了民主决策、民主监督和民主管理三个环节，建立了三会制度，并在2008年的第六届村委换届中，使家庭联户代表制度与民主选举相结合，确保四项民主权利落实到位。我感觉，白沙经验抓住了现实农村中的主要矛盾，在现有法律框架内，把党依法执政、政府依法行政和村民依法自治有机地结合起来。
（三）寻求指导，理论升华。由于家庭联户代表制度在创始之初只是重视实践上的探索，并没有系统的理论支持，随着实践的发展，寻找理论支持越发显得必要。白沙经验的具体实践具有一定的风险，需要胆略和勇气，需要理论支持。一方面，我们在《郑州日报》、《河南日报》等新闻媒体上，从不同角度对白沙经验进行介绍；另一方面，借助党委系统信息平台，将白沙经验报送上级党委，供领导参阅。《筑牢基层组织 构建和谐乡村》2007年5月发表于市委办公厅《工作交流》；2007年7月，由我亲自参与调研写成的《小法人 大作用》在省委政研室《调查研究》上刊发，都产生了广泛影响。
2008年4月，我们邀请省委副秘书长李立民等来中牟，对白沙做法进行了专题调研，写出了《实现村民自治的成功探索——中牟白沙推行家庭联户代表和村民监督委员会的调查》的调查报告，引起了省委领导的高度重视。省委书记徐光春，副书记陈全国，省委常委、组织部部长叶冬松，省委常委、纪委书记叶青纯，省委常委、秘书长曹维新，省委常委、郑州市委书记王文超，先后对这篇调查报告作出重要批示。徐光春书记充分肯定了白沙镇发展农村基层民主的做法，并明确要求各有关单位认真总结白沙经验，用于指导村级基层组织换届工作。
徐书记批示后，更加坚定了我们总结完善白沙经验的信心。尤其是党的十七届三中全会提出，健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制，是党的十七大关于“要健全基层组织领导的充满活力的基层群众自治机制”精神的体现与发展。通过反复学习领会十六大、十七大及十七届三中全会发展基层民主方面的有关理论，我们深刻地认识到，建立统筹城乡发展的基层组织和群众自治机制是摆在全党全国人民面前的一项长期而又艰巨的任务，创始于基层的家庭联户代表制度最贴近实际，最具鲜活的生命力，是广大人民群众实现依法治国最有效最直接的形式，必须从理论方面进行总结完善，以便在更大范围内得到实践的检验。为此，2008年10月，我又带队对河北青县的村治模式进行了考察，学习借鉴其好的经验。随后，我们邀请中国社会科学院
三、中牟村治模式的初步成效
2007年4月，中牟县在刁家、城关等五乡镇试点推广白沙经验，取得了良好效果。2008年6月，县委县政府在全县推广家庭联户代表制度，全县17个乡镇进展顺利，共选出家庭代表146835人，联户代表12848人。在2008年的村委换届选举中，家庭联户代表制度发挥了重大作用，全县418个行政村全部按期完成换届选举工作，没有发生一起因换届选举问题集体上访的。以前十几个行政村多年无法完成换届选举，2008年均得以顺利进行。郑州市委市政府正在全市试行推广家庭联户代表制度。
2008年12月，我们应邀参加中国社科院等四单位举办的“第四届中国农村发展论坛”，家庭联户代表制度荣获唯一的“三农”创新奖。以于建嵘教授为首的中国社科院专家组到中牟调研后，多篇理论文章将在2009年《中国乡镇论坛》等学术刊物上发表。于建嵘教授坦言：以家庭联户代表制度为核心的中牟村治模式，是在家庭联产承包责任制基础上，重建农村社会，将农民有效地组织起来，以保证农村社会稳定发展的重要探索。它符合国家的法律政策，符合目前中国农村实际，符合农村社会发展方向，将具有强大的生命力。中牟村治模式必将开创中国基层民主政治改革新纪元，为全国农村社会稳定发展提供一个很好的借鉴。
目前，中牟村治模式已经引起中央电视台、人民日报等全国重要媒体的广泛关注，人民日报《情况汇编》第2281期、《内部参阅》2009年第一期都进行了专题报道。其他媒体纷纷表示，要到中牟进行调研采访，将中牟的做法进一步总结推广，以期得到更大范围的实践检验。
（作者系河南中牟县委常委、办公室主任）
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