不断探索完善督查工作新机制
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——河南部分市、县（区）党委督查机构改革的模式及经验
李新华
编者按：“问渠哪得清如许？为有源头活水来。”党委办公厅（室）工作是一项需要永远创新的工作。只有创新才能发展，只有创新才能不断注入无穷的活力，只有创新才能使我们的秘书工作始终朝气蓬勃、生机盎然。本期我们推出河南省部分市、县（区）督查机构改革和北京市海淀区委办公室以ISO9001质量管理体系规范办公室工作的文章，从不同侧面反映了秘书战线生动活泼的创造性实践。他们的经验值得参考和借鉴，他们的创新精神更值得倡导和学习。
近年来，河南省部分市、县（区）进行了以整合督查资源、构建大督查格局为主要内容的督查机构改革。通过一系列改革，拓展了督查职能，增强了督查权威，为督查机构和制度的创新积累了经验。
一、督查机构改革的基本模式
到目前为止，河南省先后有2个省辖市、13个县（区）进行了督查机构改革，概括起来有以下几种模式：
（一）“镇平模式”
2002年初，南阳市镇平县在全省率先进行了督查机构改革，将县委督查室、县政府督查室、县目标办、县委组织部目标科的人员、机构进行合并，成立正科级规格的镇平县督查中心，负责全县督促检查工作的组织、协调和服务。督查中心具有组织协调权、督促检查权、直接处置权、干部任免建议权、阅文参会权、奖惩权等六项权力。
“镇平模式”将党委办公室三大职能之一的督促检查独立出来，并通过扩展职能、丰富手段、加强融合等方式，组建新的党委督查机构，使之成为专司督查、名实相符的党委督查室。
（二）“固始模式”
2004年，信阳市固始县将县委、县政府两个督查室与县招商办、县行政服务中心、县优化经济发展环境办公室进行合并，成立县督查局。督查局直属县委、县政府领导，代表县委书记、县长行使督查权，直接对县委书记、县长负责。如对到该县投资的项目，督查局提供“直通车”式的服务，需要办理的手续由督查局全权代理，需要协调的问题由督查局全面负责。
“固始模式”是通过整合督查资源，建立一个高度权威的督查局的改革模式。督查局不再隶属于党委办公室，而是直接对党、政一把手负责。
（三）“华龙模式”
2005年，濮阳市华龙区将党委和政府的督查、组织部的目标管理、纪委的效能监察等几个方面的人员进行了合并，并在执行综合性督查任务中相互配合，共同履行督查职能。华龙区没有成立新的机构，只是将相关督查资源进行了捆绑式合并。然而，通过建立协调机制，发挥了督查工作的整体合力，提高了督查工作的效能。
“华龙模式”是一种组织方式相对松散、督查职能相对集中的改革模式。
（四）“商丘模式”
2007年，为适应地方党委领导班子配备改革后实行常委负责制的实际情况，商丘市（省辖市）成立了市委督查工作委员会。委员会主任由市委专职副书记担任，副主任由纪委书记、组织部长、常务副市长、市委秘书长担任。市委常委、秘书长负责委员会的日常工作。明确督查委员会办公室有调查知情权、协调督办权和问责处理权。委员会设在党委办公室，与市委督查室合署办公。
“商丘模式”是以加强领导为主要内容的改革模式，通过成立高规格的党委督查工作委员会，统揽党委督查工作，运用纪律检查、干部使用等党委工作手段，明确各层级上的督促检查责任。
二、督查机构改革的基本经验
河南省有关市、县（区）的改革，在机构定位、职能拓展以及机制创新等方面进行了探索，为党委督查机构的改革提供了相关经验。
（一）在督查机构定位方面的探索
一是党委监督实现形式上的探索。从理论上讲，党委系统的督促检查是我们党日常监督的具体工作方式，与纪律检查部门的监督相平行。如果说纪律检查部门监督的是干部“干净不干净”的话，那么党委系统的督查则监督的是干部“干活不干活”。但长期以来，党委系统的督促检查只是党委办公厅（室）诸多职能中的一项，其机构、职能、人员的状况很难适应形势和任务的要求，发挥日常监督的作用十分有限。也正是由于日常监督不能及时到位，才衍生出“以会议落实会议，以文件落实文件”、“上有政策，下有对策”、“干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样”等一系列问题。
河南省这些改革的市、县（区），通过建立政绩档案等形式，把干部工作能力、工作作风、工作实绩等方面的情况纳入了管理范围，并加大督查成果运用的力度，确保实现干部“干好干坏不一样，干与不干不一样”。这就使新督查机构初步具备了党委日常监督的雏形，是对党委日常监督经常化、制度化、具体化的有益探索。
二是建立督促检查中枢机构的探索。新中国成立以后，我们的党委督查机构一直比较集中统一，由党委统一行使督查权，对更加有效地实施党的领导发挥了重要作用。但后来，党、政机构进行了多次改革，党委督查职能有所萎缩。与此同时，各个级别、各个系统内又面临越来越重的抓落实任务。这些任务无一例外地由办公部门承担起来，但都是自定规则、自己执行、自我监督，致使检查、督查铺天盖地，各自为政、标准不一，力量分散、层次繁多，多头督查、重复督查，浪费了行政资源，造成了管理的混乱，增加了基层的负担。
这些市、县（区）几乎都是自发进行改革探索的，其中一个非常重要的原因就是痛切地感到当前无序督查的混乱与低效，迫切需要有一个中枢机构进行统一协调和调度。南阳镇平县对新机构的定位是：“全县督促检查工作的中枢机构，县委、县政府抓工作落实的参谋和助手，负责全县督促检查工作的组织、协调、服务。”这样的定位比较准确地界定了督查机构的地位和职能。
这些市、县（区）党委系统督查机构改革的重要成果之一，就是进一步明确了党委督查的领导地位，建立了集中统一的督查机构，为构建大督查格局提供了可靠的组织保证。
（二）在督查机构职权方面的拓展
有关市、县（区）按照“统揽而不包揽、协调而不代替”的原则，在新督查机构的职权范围上进行了积极拓展。
在职责确定方面。新机构的主要工作职责在原有基础上新增了两大内容：一是对下级组织、党员干部工作绩效的检查和勤政情况的督促。二是对本地区督促检查活动的组织领导和协调服务。其基本职责既有对下级贯彻落实上级党委决策和要求的督促检查，又有对党员干部队伍作风、纪律的监察和政绩情况的考评，是全面、综合的督查，统揽了党委工作落实的全局；既有具体的督促检查活动，又有对其它各种类型督查的指导和协调，是党委领导权在督促检查方面的具体表现。一些基层的同志形象地将新成立的督查机构称为“不拿手枪的督战队”，将下级及职能部门称为“不拿冲锋枪的战斗队”。这个比喻形象地体现了改革后的党委督查部门“统揽而不包揽”的工作情形。
在权力配置方面。改革前的党委督查机构只是一个“秘书”性质的工作部门，其主要职能就是了解情况、反映情况，“督”没权威，“查”无手段。这些地方党委督查机构改革的一个重要特点，就是努力突破这种“秘书性质”的界限，授予新机构相应的权力。其具体权力大概可分为督促检查、绩效评价和行政监察三种。通过督促检查，推动党委、政府决策的执行，树立党委、政府的权威；通过绩效评价，推动科学客观的决策落实绩效评价体系的健全；通过行政监察，及时纠正决策执行中的偏差，确保党委、政府决策目标的实现。通过这些权力配置，使协调更加有力，督查更加有效。
（三）在督查机构机制方面的创新
这些市、县（区）督查机构改革的另一个突出特点是通过创新“督查——考核——奖惩”一体化的工作机制，实现了督事与督人相结合，查事与考绩相统一。
“督”——建立决策落实的目标体系。根据年度工作总体部署，年初由督查机构科学设置决策落实的目标体系，把各项工作指标细化、量化，明确每项工作由哪位领导负责、哪一级负责、哪个部门承办、哪个部门协办，责任到领导、责任到具体承办人，建立督查台帐备考。临时性工作即时立项，同样细化指标、明确责任、建立台帐。
“查”——运用督查手段推动落实。一是建立政绩档案。其内容包括年度目标管理考评情况、立项督查完成情况、勤政情况等，督查结果均记入干部 “政绩档案”，并公开通报。二是“三色令”催办。绿色催办通知单，适用于对规定时间内工作迟缓的催办，起重申、提醒作用；黄色催办通知单，适用于到时限未完成任务或结果达不到立项要求的督查事项的催办；红色催办通知单，适用于“屡督不动”的情况。接到红色催办通知单后，由县委、县政府主要领导对承办单位领导进行告诫谈话，扣目标考评分数，或运用组织、纪律手段予以处理。三是直接处置。根据效能监察的有关工作程序，对落实不力、弄虚作假等行为进行纪律处理；召集有关单位人员协调解决工作落实中存在的问题；根据程序对不落实的人和事进行公开通报或电视曝光。
“考”——参考督查结果选拔使用干部。组织部门在干部考核中，将督查机构的政绩档案记录作为重要依据。这样，督查机构组织的督查活动与干部的奖惩、使用紧密结合了起来，使督查工作形成了一个完整的工作链，做到了督有目标、查有手段、考有凭据，这种集“督查——考核——奖惩”为一体的督查工作机制，大大提高了督查的实效性。
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