研究室干部谈如何做好文稿起草
和决策调研服务
01
前不久，小张从基层遴选到上级党政机关工作。一天，小张接到任务，随处长一起就如何推动经济高质量发展，到辖区内几个地方进行实地调研，并以单位名义向领导同志报送一份调研报告。
写这份调研报告，如何收集好、筛选好、使用好材料？小张带着一系列的疑问，向处长请教。
NO.1怎样用好现有材料？
“这次调研报告，可以用地方和部门的汇报材料吗？”小张开门见山地问。
处长微微一笑：“地方和部门的材料，往往反映工作成绩多、提出问题少，哪怕提出问题，也多泛泛而谈，缺乏深度分析，提出的问题和要求往往是向上级要钱、要政策。这些内容领导基本了解。如果照搬他们的汇报材料，调研报告就成了表扬地方和部门工作，对领导决策参考的作用也不大。这次调研，报告的主要内容应该是反映问题，辅助领导提出切实可行的对策建议，而不是为地方和部门歌功颂德。”
小张有点失望：“调研报告，真的一点也不能用地方和部门的汇报内容吗？”
处长的眼神里透过一丝鼓励：“也不完全是。调研报告举例时，可以用。比如，哪个地方或部门的创新做法比较好，可以在报告中反映。不少调研报告都有此特点——总结成绩或者反映问题，先讲本地整体情况，然后列举辖区内某个地方的创新实践或突出问题。点面结合，才具有说服力。”
NO.2确定用的材料如何筛选？
“一篇调研报告，如何确定用哪些材料呢？”小张面露难色。
“调研报告所用材料是为内容和主题服务的，只有在深入调研的基础上，经过深思熟虑，才能确定需要哪些材料。我们前期通过收集整理相关材料，包括政策文件、相关部门提供的背景材料，以及从权威网站下载的论文等，能够大致了解调研对象的现状和存在的问题。注意，不能为这些材料所困，应跳出这些材料，以更宽广的视角来审视调研对象，力求把握问题本质。关键就是深入基层调研，同一线工作者深入交谈，把握关键细节，把情况摸全、摸准、摸透。”
处长顿了顿，接着说：“就好比医生给病人看病，并不是根据有什么药、哪种药好，就给患者开什么药，而是先进行诊断，知道患者得了什么病、病情如何之后，才考虑开什么药。有了深入调研的过程，我们对调研对象才会形成相对客观准确的判断。在充分明确相关结论和工作思路的基础上，构思调研报告结构，报告分几部分，每部分要说哪些内容等。这样，一篇调研报告需要哪些材料就比较清楚了。”
小张若有所悟：“材料是根据需要表达的观点来选择的，对吧？”
“是的，材料得说明观点。切忌所提供的数据、事实等材料与观点不符。比如，要说明一项经济政策的合理性，如果相关材料只能说明实行这项政策后，相关利益方的实际收入变化不大，那就不能有力证明这项经济政策是合理的。”
“看来，没有调研前，根据手头资料来写调研报告确实不合适。”
“从材料到材料，很难跳出现有材料的窠臼，对事物的判断还比较模糊，只有到基层调研后，有了足够的感性认识，才能更好地驾驭材料，而不是当材料的‘奴隶’。”处长诚恳地说。
小张接着问：“与现有材料相比，调研报告最终选用的材料还应该有哪些特点？”
处长想了想：“主题更集中，火力更猛，说服力更强。在现有材料基础上的思考过程，实际上是产生思想新火花并寻找对应材料的过程。经过交换、比较、反复的过程，思考成熟了，更具针对性、说服力、能充分体现思路观点的材料也基本选出来了。”
NO.3手头不掌握的材料从哪里来？
小张不解地问：“就算知道需要哪些材料，但有一些材料并非我们部门所能掌握的。那这些材料从哪来呢？”
“要看这些材料是哪个部门或机构能够掌握的。比如，当前经济发展相关材料，可以跟负责经济发展的发展改革、工业和信息化等部门沟通联系。这次调研，工业运行方面的材料可以请工业运行指挥部提供。先前我们在研究出生人口性别比影响因素时，统计部门、原卫生计生部门就帮我们提供了有关城镇化率、居民收入水平、居民受教育水平、计生待遇等方面的数据。”处长耐心地解答。
小张又问：“调研报告所用材料，都是各部门已经掌握的现有数据吗？”
“不完全是。也可以通过问卷调查来获取新数据。我们一直非常重视问卷调查，有时委托高校、社会智库来开展，跟他们提出详细诉求，把好问卷设计关，我们组织问卷发放，由他们负责汇总分析。有时，我们负责设计，由相关行业主管部门负责发放，并负责将最终汇总结果反馈给我们。对于重大改革课题，有时我们与相关政府部门合作，一起开展问卷调查。比如，我们曾与原卫生计生部门联合，组织辖区内所有县级公立医院综合改革试点县的卫生局局长、医院财务科科长集中培训，填写调查问卷，进行全面详细摸底调查。有时也采用其他部门的问卷调查、电话调查数据，不过，前提是这些数据之前还没有报送给领导同志。如果数据资料已经报送过领导同志了，尽量就不再用了。”处长如数家珍。
NO.4调查问卷如何设计？
小张兴奋地说：“看来调查问卷的设计非常关键，有哪些需要注意的问题吗？”
处长一边点头一边继续回答：“首先，明确对哪些群体开展调查，针对不同对象设计不同问卷，增强问卷的针对性。其次，问卷内容设计，坚持问题导向。就这次经济高质量发展调研来讲，可分别设计针对政府部门工作人员、国有企业、民营企业的问卷。问卷既要有问题方面的内容，也要有影响因素分析方面的内容，还要有下一步工作建议的内容。”
最后，小张很有信心地说：“明白，只要坚持用数据说话、用事实说话，就能写出一篇高质量的调研报告。”
（作者系山东省政府研究室二级调研员）
02
我的工作经历大体分地方和中央国家机关两个阶段，主要工作是为领导同志提供文稿起草和决策调研服务。所以我主要结合“以文辅政、服务决策”的工作实践谈点体会。
筑牢政治功底，提升洞察谋划能力。一要旗帜鲜明讲政治。这是我们一切工作的灵魂和生命线，是高线、是红线，也是底线。文稿起草和调研中，凡涉及党的基本理论、基本路线、基本方略等重大观点、重要提法，一个字都不能多，一个字都不能少，一个标点符号也不能错。二要登高望远谋大局。把握全局、服务大局，既不以偏概全，也不限于一隅，研究问题、提出解决问题的建议要客观公正，为领导决策提供有价值的参考和依据。三要拓宽视野观大势。树立国际视野、战略思维。随着世界多极化的趋势，我们不仅要关注主要发达国家走势，还要关注更多区域和力量的情况变化，及时提出应对之策，随时为领导同志提供决策服务。
筑牢理论功底，提升读书学习能力。当好领导的“外脑”，必须首先武装充实自己、坚持读书学习，这是我们做好决策服务工作的基本功、必修课。一要夯实马克思主义理论基础。学马列经典著作，是增加思想深度、训练思维方式、培养高瞻远瞩战略洞察力和脚踏实地作风的过程。把读经典、学经典当作一项经常性修炼，不断提高运用科学理论分析和解决实际问题的能力。二要拓宽业务知识面。现在有许多文稿起草和调研要跨领域。这就要求我们不仅要熟悉本领域的业务知识，还要具备复合型知识结构。既要术业有专攻，做本领域的专家，又要一专多能，力争做“通才”。三要多读书勤充电。把学习作为重要能力来培养，厚积而薄发、博观而约取，在学习中感悟提升人生境界。
筑牢调研功底，提升解决问题能力。实践表明，调查研究是领导干部的重要能力，也是领导干部分析解决问题本领、思想理论水平和工作水平的综合反映。搞好调查研究，一要坚持实事求是。就是要有一说一、有二说二，不夸大也不缩小，不能报喜不报忧，也就是陈云同志所说的“不唯书，不唯上，只唯实”。因此，调研一定要从客观实际出发，不能带着事先定的调子搞调研。二要坚持群众路线。人民群众的社会实践是获得正确认识的源泉，也是检验和深化我们认识的根本标准。前些年国务院研究室牵头组织农民工问题调查研究，我全程参与调研和报告起草。那是一次真正深入群众的调研，调研范围达18个省。通过深入调研，基本摸清了农民工面临的突出问题及原因，研究提出了解决农民工问题的政策建议，调研报告获第十二届(2006)孙冶方经济科学奖，为制定《国务院关于解决农民工问题的若干意见》奠定了坚实基础。三要坚持解决实际问题。调查研究就是解决问题。这些年，我坚持带着问题搞调研，有许多成果直接推动了问题解决。比如我调研撰写的《关于重要时政新闻电视直播为听障残疾人提供手语服务的建议》，主题是根据残疾人呼声和发达国家做法，建议加快开设电视手语栏目，为我国2000万听障残疾人获取电视信息提供便利，特别是重要时政新闻电视直播要提供手语服务。这篇调研报告得到中央领导同志重要批示。由于领导的高度重视，这个问题得到较好解决。我们看到，现在党和国家重要会议及活动直播，在电视左下角就有手语同步直播，让广大听障残疾人同其他公民一样同步“听”到党中央的声音。
筑牢文字功底，提升综合表达能力。多年实践中我体会出起草文稿和调研报告就像盖房子一样，可采取三步工作法第一步要准确领会把握领导意图、搞好框架结构设计，第二步垒好砖头、用好素材，第三步精心装修，反复推敲琢磨，力争多出精品。同时，文字工作也是一项综合性很强的工作，起草一篇讲话文稿或调研报告，需要大量的综合协调。同时，还要特别注重在文稿起草中体现思想创新性和指导性，同一项工作的讲话文稿，要力求每次都在思想创新和表述创新上有所突破。比如，近几年我们在政府工作报告起草中不断创新表述方式，在部署工作时段首有思想思路，段末有翘尾之语，许多语句概括精准、点睛提气，而且语言质朴鲜活，朗朗上口，让人民群众听得懂、记得住、有感触。
筑牢作风功底，提升能打硬仗能力。文字工作是个“苦差事”。做好这项工作，首先要有强烈的为国为民情怀。在这个伟大的时代，能直接服务国家、报效人民、见证国家发展，是我们人生最大的价值。不仅如此，我们在服务领导的同时，受到的潜移默化的熏陶，感悟到的领导同志的崇高品格、思维高度和驾驭复杂问题的能力，以及我们长期历练形成的善动脑能动手的本领，也弥足珍贵、终生受用。其次要能吃苦奉献、保持一颗平常心。由于文稿起草和调研需要高度集中的脑力劳动投入，许多同志都日复一日、年复一年地超负荷工作，不间歇、连轴转。可以说，没有扎实过硬的作风，没有超乎常人的奉献和坚持望星空、踱方步、冷思考的心境，就很难做好这份工作，也坚持不下来。只有自己把心态摆正，正确对待名利和待遇，以平常心对待工作和生活，才能在“冷板凳”上坐住。要坚持带头实干、提升团队战斗力。工作中既要当指挥员又要当战斗员，急重任务面前，必须勇于靠前打冲锋、攻山头。同时，要发扬团队精神，注重抓班子、带队伍、强管理，培养业务骨干，给年轻同志压担子，增强团队凝聚力和战斗力。
有位领导同志曾说过，一个国家、一个民族，总要有一批心忧天下、勇于担当的人，总要有一批从容淡定、冷静思考的人，总要有一批刚直不阿、敢于直言的人。我愿有这样的境界、担当和作为。
03
党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效率和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。党政机关公文以白纸黑字的“红头文件”形式出现，应当及时、准确、完整实现行文目的。党政机关公文拟制，无疑是各级党政机关、部门机构单位日常工作的重要组成部分，也是各级领导干部的重要履职内容。
公文并不博大精深，但绝非雕虫小技，是一门法规性、规范性、应用性、操作性十分强的学问，应当依法拟制。中共中央办公厅和国务院办公厅印发、2012年7月1日开始施行的《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）是公文拟制的法律依据，对公文的起草、审核、签发提出要求，对相关负责人在拟制公文中的责任作了明确，领导干部在公文拟制中应当履职尽责。
全面、准确、完整布置公文文稿起草任务
各级机关、部门机构单位及其内设机构负责人，都因履职需要，会充当公文文稿起草任务布置者的角色，即安排部下起草公文文稿。作为负责人，布置公文文稿起草任务，决不能“以己昏昏，使人昭昭”。除了要准确领会《条例》精神外，还要做实、做细、做好四项准备工作。
一是全面理解把握行文意图和行文要实现的目的，即为什么行文、以什么形式行文、给谁行文、以什么名义行文等，不能对发文要解决的实质事项是什么、使用什么文种、主送机关是谁、要不要抄送、谁是公文作者等相关情况含混不清。
二是准确交待公文文稿起草任务及其注意事项，如：行文依据要充分，即无论是使用政策依据，还是决策依据或事实依据，都应完整、有力、得体；行文目的要明确，即不能模棱两可、高不可攀或随手拈来，要十分清晰、符合实际；正文主体内容表达要具体、准确、全面、完整，即所提出解决的事项应具有针对性、现实性、可操作性。
三是帮助起草公文文稿者收集相关行文依据，如：提供政策规定，会议记录、纪要，领导批示等。四是按照《条例》相关精神，主持、指导重要公文文稿起草工作，与执笔起草公文文稿者共同研究相关问题。
规范、严谨、认真审核公文文稿
各级机关、部门机构单位的内设机构负责人，特别是办公厅（室）负责人，都因履职，需要承担公文文稿的审核工作任务。公文文稿核稿人员要履职尽责。
一是内设机构负责人要认真审核公文文稿。内设机构负责人，如科长、处长、局长等，往往是具体布置公文文稿起草任务者，也是内设机构所起草公文文稿的初步审核责任人。内设机构负责人在审核公文文稿时，要重点审核所布置的公文文稿起草任务及要求是否得到完整体现，即：是否符合党的理论路线方针政策和国家法律法规，完整准确体现发文机关意图，并同现行有关公文相衔接；是否一切从实际出发，分析问题实事求是，所提政策措施和办法切实可行；是否做到内容简洁，主题突出，观点鲜明，结构严谨，表述准确，文字精炼；是否做到文种正确，格式规范；对文中相关事项及其素材是否深入调查研究，充分进行论证，广泛听取意见；公文涉及其他地区或者部门职权范围内的事项，起草单位是否征求相关地区或部门意见及有无达成共识；等等。
二是办公厅（室）负责人要认真审核公文文稿。《条例》明确，“公文文稿签发前，应当由发文机关办公厅（室）进行审核”，同时明确了审核重点，即行文理由是否充分，行文依据是否准确；内容是否符合党的理论路线方针政策和国家法律法规，是否完整准确体现发文机关意图，是否同现行有关公文相衔接，所提政策措施和办法是否切实可行；涉及有关地区或者部门职权范围内的事项是否经过充分协商并达成一致意见；文种是否正确，格式是否规范，人名、地名、时间、数字、段落顺序、引文等是否准确，文字、数字、计量单位和标点符号等用法是否规范；其他内容是否符合公文起草的有关要求。
斟酌、推敲、质疑是签发公文的必经程序
《条例》明确：“公文应当经本机关负责人审批签发。重要公文和上行文由机关主要负责人签发。党委、政府的办公厅（室）根据党委、政府授权制发的公文，由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发。联合发文由所有联署机关的负责人会签。”公文的作者无论是机关，还是部门机构单位，其负责人在签发公文时，必须做到先审后签。机关、部门机构单位负责人在审核公文文稿时，要对已经过办公厅（室）审核的公文文稿作全面审核。其内容涉及是否有必要行文、行什么文种、标题是否完整准确、发文对象是否全及有无必要抄送、行文依据是否准确、行文目的是否明确、主体内容是否表达清晰完整、署名和成文日期标注是否符合相关要求，特别是对重要文稿中的每句话、每组词、每个字及每一标点符号，要逐一推敲、反复质疑。公文签发者只有在确保整个公文文稿格式标注规范和语言表达准确、简洁、得体、质朴后，才可签发公文。
各级党政机关、部门机构单位负责人，在公文拟制中要严格按《条例》精神，规范充当公文文稿起草者、审核者、签发者角色，这既是履职尽责的题中之意，也是个人能力、水平、作风的具体体现。作为领导干部不论职务高低、权力大小、工作忙闲，都应当高度重视公文的拟制。