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一、我市行政管理体制缺陷和机制缺失
统筹城乡发展，政府负有主要责任，而政府的行政管理体制机制的好坏又直接影响着城乡一体化推进的水平。目前我市人口区域自然条件与经济社会快速发展的“小而强”格局和行政管理体制与组织机构体系的“大而臃”客观现状，是我市统筹城乡发展、推动城乡一体化建设的两把“双刃剑”。
人口区域自然条件和经济社会发展态势
我市是全省最小的设区市，仅辖分宜县、渝水区、仙女湖区、经济开发区和仰天岗五个行政区域(其中，分宜县和渝水区为国家法定行政区域，其余为市自定行政区域)，共26个乡镇、7个街道办事处、396个行政村，总面积3178平方公里，人口110万。近年来，新余市经济社会又好又快发展的形势喜人，特别是工业经济创造出惊人奇迹，全市城市居民人均可支配收入、农民人均纯收入、社会消费品零售总额等主要经济指标人均水平一直居全省前列，同时也成为全省工业较发达、城市化率较高和经济实力较强的新兴城市，被誉为“江西的深圳”。人口区域自然条件先天不足和经济社会发展厚积薄发形成了我市经济社会发展格局“小而强”的显著特征。
行政管理资源配置和体制机制运行状况
复市以来，我市先后进行了多次行政管理体制和机构改革，并取得了明显的成效。主要体现在：政府职能不断转变、管理方式不断改进、行政行为不断规范、干部素质不断提升，尤其是在政企、政资、政事和政府与市场中介组织分开方面取得了实质性进展，机构和人员编制过快增长的势头得到有效地抑制，层次关系、部门关系、职责配置等逐步理顺。
同时，我们也应清醒地看到，行政管理体制和组织机构体系不仅在机构设置数量上，而且在人员编制配置上都与其它人口区域大市相差无几，甚至大大高于其它设区市。据2007年机构编制年报统计，目前我市各级各类行政机构为343个(其中，市级96个)、人员编制5750名(其中，市级2554名)、实有人员5334人(其中，市级2648人)；各级各类事业单位为1141个(其中，市级285个)、人员编制19347名(其中，市级8362名)、实有人员20609人(其中，市级9379人)。此外，我市财政供养人员、行政运行成本和领导干部数量等都大大地超过了全省设区市平均水平。形成我市行政管理体制和组织机构体系“大而臃”的现状，这些都严重制约着我市统筹城乡发展战略的实施，直接影响着我市城乡一体化建设的进程和水平。
一是在乡镇管理层面上，还存在着机构臃肿、人浮于事的现象，特别是在政府职能转变上还存在着错位、越位和缺位等问题。其主要特征就是乡镇政府仍是一个全能型的组织机构，乡镇责任和职权还仍在被人为强化和人为弱化，致使农民的权益难以得到完全保障。按照《宪法》和《组织法》规定，乡、镇人民代表大会和人民政府分别行使13项和7项法定职权。但这些法定的职权和职责实际中并没有得到很好地贯彻和落实。一些乡镇或按上级要求，或从自身利益出发，自觉不自觉地仍在行使着针对农民、管制农民和治理农民的行政管理和行政执法职能，而且管理的事务越来越多、越来越细、越来越宽。招商引资、计划生育和社会治安无所不干，收费征税、征地和集资摊派无所不为。而在真正履行保护、维护农民的合法利益方面的社会管理和公共服务职能却不尽人意，经常是“种了别人的田，荒了自己的地”。对农村的社会公益事业关心不够，农民在市场经济交往中因假种子、假化肥和假合同而上当受骗的事件关注不力，农业生产和粮食安全问题关顾不多。有的乡镇干部缺少向农民提供服务的意识和本领，广大农民需要科学、技术和服务，而乡镇干部却不知道怎么办、干什么。
二是在纵向管理层面上，还存在着市与县(区），县(区)与乡(镇)及上下级职能部门事权不清、责任不明和关系不顺等问题。特别是在社会管理、公共服务和基础设施建设方面，有些事仅靠上级政府和有关部门，不仅力量不足、易留死角和管不过来，往往是上面管得了的却看不见，下面看得见的但管不了。这不仅削弱了管理的力度，容易造成管理上的失控，而且还直接影响着下级政府积极性。此外，各级政府的一些办事机构不同程度地存在着臃肿、分散和弱化等现象，严重影响着党委、政府的正确决策和政令畅通。
三是在横向管理层面上，还存在着部门之间、单位之间机构重叠、职责交叉、分工过细、关系不顺和权责脱节及协调配合机制不得力、不顺畅等问题。特别是在涉及到部门、单位利益的分配上，整体利益被分割成一个个相对独立而又较为分散的利益主体，致使一些部门和单位不可避免地产生过分追求自身利益的现象。
二、加快推进我市行政管理体制改革，大力促进城乡一体化建设
建立健全与统筹城乡发展相适应的行政管理体制是加快推进城乡一体化的关键。按照党的十七大和十七届二中全会精神要求，以建设服务型政府为目标，加快推进行政管理体制改革，彻底改变传统的“二元分治”行政管理体制机制，通过进一步理顺各级政府之间、政府与各类组织机构之间的关系，使各级政府及部门更加注重履行社会管理和公共服务职能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制和工作运行机制，为我市在全省率先实现城乡一体化提供体制保障。
1、进一步理顺乡镇政府管理体制的关系，建立统筹城乡发展的农村政权体系。具体要做到“三个结合”：一是机构设置要与调整乡镇行政区划相结合。以农村综合改革为契机，进一步深化乡镇机构改革和行政区划改革，撤并一些规模较小、不具特色和没有发展前途的小乡镇，在实现大乡镇制的基础上，合理设置乡镇各类机构，使其行政管理辐射功能与行政区划的管辖幅度相匹配，以促进本地社会经济的发展。在这方面，外地改革经验和我市分宜县钤山镇“四乡合一”改革实践就是一个很好的证明。实践证明，它既能降低管理运行成本、提高工作效率，又能减轻农民负担、化解基层矛盾。同时，在撤乡并镇过程中，还应做好合并村委的工作，“大村制”的积极意义不可忽视。二是职能配置要与强化乡镇服务功能相结合。一方面，要还权于乡镇，完善乡镇行政功能。按照加强基层党组织和政权建设的要求，全面落实乡镇的职责权限，按照“执行政策、发展经济、社会服务、维护稳定”的原则，不断完善乡镇功能。紧紧围绕乡镇职能转变这个难点，抓住乡镇政府“干什么、怎么干”这个重点，坚守确保乡镇机构编制和实有人员在“十一五”期间只减不增这条底线。在实际工作中，乡镇还应尽可能减少直接跑项目、办企业、搞经营，而应当更多地转到制定发展规划、搞好基础建设、改善投资环境等方面上来。另一方面，要减事于乡镇，明确乡镇党政职能。在农村综合改革中要积极探索农业税取消后乡镇政府新的管理方式，实行执法与服务相分离的新型管理体制。特别是当前要按照中央的要求，切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供服务以及营造发展环境上来。三是编制确定要与减轻乡镇财政负担相结合。对乡镇机关人员编制重点是要精干党政机构、精简人员编制和核减领导职数。要进一步核减乡(镇)党政副职，除党政“一把手”职数专设外，一般只核定一套党政班子副职领导职数，并实行乡镇党政领导干部的配备互相兼职和一般干部业务助理制。同时要求乡(镇)党委委员和人大、人武、青、妇等组织的领导原则上不设专职，并不再配备享受党政副职以上待遇的各类领导职务。加快乡镇事业单位社会化、市场化和企业化改革步伐。进一步整合和改革事业单位，进一步精简机构，综合设置各类事业单位，合理区分公益性事业和经营性活动，实行分类管理。特别是要加快一些涉农事业单位的改革步伐，真正确定其独立的法人地位，与乡镇党政机构彻底脱钩，使其成为“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我保护”的服务实体。
2、进一步理顺各级政府及上下级职能部门之间的关系，建立统筹城乡发展的责权统一体系。按照“统一领导、分级负责、协调一致”的原则，合理划分市与县(区)，县(区)与乡(镇)及上下级政府职能部门之间的财权、事权和决策权，调整和优化机构设置。上级政府部门要进一步强化宏观管理职能、弱化微观管理职权，减少具体审批事务，加强日常监督管理，合理配置职能和设置机构。注意将一些涉及“三农”方面的社会管理、公共服务的事权、事务交由县(区)政府，特别是乡镇政府去管理。下级政府部门要注重职能的整合和归并。在机构设置上不搞上下对口和平均设置，要注意职能归口和综合设置，可根据本地经济社会发展情况和特点，设立一些具有本地特色的机构。在市与区的关系上，要按照“两级政府、三级管理、四级网络”的架构，市级政府要进一步加强城市规划、建设、管理和社区建设等宏观管理功能，弱化具体事务的微观管理功能，不断完善区、街道、社区服务功能。同时，要加快推进行政区划体制改革，注重减少政府行政层级，使政府管理幅度与管理层级基本相适应。大胆探索市管乡《镇)、县(区)管村模式和体制。借鉴发达地区的成功做法，在撤销合并乡镇和村委会的基础上，对一些具备一定规模、特色明显和经济较发达的乡镇、村委，可分别由市和县区(管委会)直接管理。”
3、进一步理顺各级政府职能部门之间的关系，建立统筹城乡发展的行政分工体系。大力推进社会管理和公共服务部门的改革，切实加强政府有关劳动就业、社会保障、教育卫生、食品药品安全、环境保护、安全生产、防灾救灾、社会治安等方面的职能，重点解决各种关乎民生的问题；进一步弱化、撤销经济管理、行业管理等部门，逐步改组为经济实体或行业协会，实行行业管理；进一步强化、加强市场监管、宏观调控等部门，整顿和规范市场经济秩序；进一步深化综合行政执法制度改革，不断总结经验。对分散在不同部门的同一职能进行调整和整合，逐步做到一件事情只能由一个部门负责管理，同时一个机构可负责管理多项事情。进一步完善市、县(区)、乡(镇)综合政务服务组织机构体系，有条件的地方可在行政村设立便民服务代理点(站)。建立大文化、大教育、大卫生、大农业、大交通、大资源、大社保和大建设等组织机构体系。特别是对一些直接关系到农民切身利益的组织机构体系不仅横向要合理设置机构，而且纵向也要对口建立体系，形成统筹城乡发展的社会管理和公共服务体系。对确需几个部门协调共管的工作任务，还要按照“统一管理、各负其责”相结合的原则，明确主管、协管关系，建立健全协调制度，充分发挥相关部门的职能作用。
（作者单位：市编委办，涂群系市编委办主任）
责任编辑：黄承根
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