———渝水区小城镇发展的调查与思考
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一、渝水区小城镇发展现状
渝水区辖8镇5乡4个办事处，总人口67.33万，其中农业人口37.57万。全区小城镇得到长足的发展，形成了一批初具规模、各具特色的小城镇群。
一是以良山镇等为代表的工业型小城镇。良山镇充分依托良好的工业基础，全面盘活新钢山上片“沉淀”资产，着力打造以特钢为主的钢铁加工基地。全镇现有规模工业企业22家，2007年实现规模工业销售收入34．5亿元，财政总收入1．17亿元。到2010年，良山镇将形成年产生铁100万吨、炼钢200万吨、模具钢40万吨的规模，可实现规模工业销售收入150亿元以上。
二是以罗坊镇、水北镇等为代表的商贸型小城镇。在小城镇建设过程中，罗坊镇牢牢抓住交通便利的有利条件，十分注重将市场建设放在首位，充分依靠市场来带动小城镇的第三产业发展。罗坊镇已成为赣西地区最大的花生米、耕牛专业市场和重要的农副产品集散基地，2007年商贸交易额在1．8亿元以上。水北镇地处四县(市)十乡(镇)的交汇处，是典型的边贸重镇，该镇把小城镇建设和发展定位于边际物资交易集散中心，突出边际贸易功能，以此拉动乡镇经济的快速发展。
三是以珠珊镇、观巢镇等为代表的城郊型小城镇。这类小城镇始终坚持以依托城市、融入城市、服务城市为切入点，加快小城镇建设和发展。集镇居民离土不离乡，亦工亦农，既为城市和工业园区提供了大量劳动力，大大增加了收入；又居住集镇，兼种粮菜，极大地降低了生活成本。
四是以下村镇、欧里镇等为代表的资源型小城镇。此类小城填充分利用丰富的矿产资源优势，在做大做强现有规模企业的基础上，着力引进矿产品精深加工企业，加快培育优势产业集群。下村镇以省属花鼓山煤矿为龙头，已成为重要的能源、建材、化工基地。
五是以姚圩镇等为代表的宜居型小城镇。姚圩镇是渝水区外出打工人数最多的乡镇，常年有一半以上劳动力在深圳等地务工经商。该镇利用农民富裕程度比较高的优势，引入市场机制，大力进行集镇基础设施建设，实施一系列硬化、绿化、美化、亮化工程，集镇秩序井然，环境优美，一部分外出打工农民回乡纷纷申请在集镇建房或购房。目前，该镇已建成了长达1公里的深圳大道商业街，建起了全省第一个跨省运输的乡镇长途汽车站，成为宜居型小城镇。
上述五种类型的小城镇，是我区小城镇建设的基本特点和主要模式。这些模式与我区农村生产力布局、发展水平和劳动力的素质比较适应，充满了发展活力，已成为城镇繁荣、产业兴旺、农民富裕，整个农村经济社会又好又快发展的重要依托。目前，全区每个建制镇财政总收入均突破千万元以上，并且全部跻身“全省经济发展百强乡镇”行列；其中国家级小城镇建设试点镇1个(良山镇)，全国小城镇发展改革试点镇1个(罗坊镇），全省小城镇建设重点镇1个(下村镇)，全省小城镇建设后备示范镇1个(姚圩镇)。据测算，全区小城镇已集中了城区以外25％左右的人口，实现规模工业销售收入49.4亿元，财政总收入4．3亿元。小城镇的发展，为加速推进城乡一体化进程、改善农民生产生活条件起到了重要的推动作用。
二、当前小城镇建设中存在的主要问题
(一）管理体制不健全，协调落实难度大。从全省上下对小城镇建设领导管理的现状看，体制上远不能满足发展的需要。省、市、区在组织领导上均仅限于成立非常设性的领导小组及其办公室，没有专门的领导班手和强有力的组织机构来进行必要的指挥和协调，只在建设部门设立了一个级别较低的内设机构，工作推动力度小。同时，省、市建设部门把主要精力都放在抓城市建设上，基本无暇顾及小城镇的建设与发展。尽管各县区的建设局和乡镇都设有村镇规划建设办(站)，但普遍存在人手不够、队伍不稳、专业人员匮乏、工作经费和业务经费严重不足、职责不明确、责任不到人等现象。因而，在某种意义上来说，这套非常设机构从上到下基本上形同虚设，导致小城建设工作基本上处于放任自流状态。
(二)对重点镇的扶持力度不大，小城镇建设缺乏创新。近年来，尽管从中央到省里都命名了一批试点镇、重点镇、示范镇，但是政府没有强有力的扶持政策和相应的扶持资金，甚至有的部门下发了文件和进行了命名以后，从未有过相应的工作部署和督促检查，也没有任何的扶助政策和扶助资金。据调查，目前，只有国家建设部命名的全国小城镇建设试点镇在建设部的协调下，与中国农业发展银行签订过扶持小城镇发展的优惠贷款框架协议，但到基层无法兑现。
(三)政策措施不配套，很难形成推进合力。土地政策方面。一是受国家宏观调控影响，小城镇建设用地往往被限制很紧，只留很小的余地，使许多项目无法正常实施，为确保一些招商引资项目或公益项目实施，乡镇政府往往要冒政策风险违规用地，极大地影响了小城镇的可持续发展。二是由于集镇和集镇所在地的村是揉合在一起的，集镇上的部分土地和集镇周边的所有土地均分村集体土地，随着这些村民用地需求的不断增长，越来越多地挤压、圈占小城镇建设用地额度，使本来就紧张的用地状况更趋恶化，也加大了土地储备难度。三是集镇周边均被农田甚至是一级保护耕地包围，如果新增项目建设用地，很容易陷入用则“踩红线”不用则项目无法实施的“两难”境地。尽管集镇内原供销社、食品站、粮管所、倒闭乡镇企业等单位闲置的房产和土地总量不小，但由于其单宗土地数量不大，且分布零散，呈多种“插花”状态，单宗开发、修修补补式的建设价值不大，连片盘活开发利用则成本过高，使闲置土地的盘活也易陷入不盘活则闲置浪费、盘活则成本过高的“两难”境地。
集镇建房与房产交易方面。一是由于集体土地的排他性，外村人无权在集镇所在地的村集体土地上建房，加上在小城镇建房收费上，国有土地的各种缴费相当于集体土地的4—5倍，基本上阻断了外村人进镇建房的途径。二是集镇上用集体土地所建的住宅不能自由买卖交易和用于抵押贷款，这既会诱发隐形交易和地下交易，扰乱小城镇房产市场，又会挫伤村民在集镇集体土地建房的积极性。
户籍管理与村民待遇方面。目前“农转非”已基本不存在门槛问题，关键在于农民并没有“农转非”的积极性。因为户口从村里迁出后，将不能继续参与诸如征山征地补偿款、村办企业分红、宅基地指标等原有权利的分配，村民待遇自行中止；加上集镇的“非农”户口并不能享有比农村户口更多的权利，农民不愿放弃固有的村民待遇进入小城镇落户。
就业与社会保障方面。渝水区在促进就业上为农民进入小城镇提供了免费就业培训、减免50％利息发放小额贷款等方面优惠政策，但现行的就业取向和用工招聘条件中不少地方仍然存在“农”与“非农”区别，挤压了农民进城就业的空间。渝水区推进城乡低保、医保的力度不断加大，全区目前有812户1633名小城镇民享受了城市低保，月发放补助金11．8万元，生活困难符合农村低保条件的务工人员与村民一样可享受农村低保。尽管这样，但由于城乡社会保障的覆盖面、准入条件和发放标准存在较大的差别，在一定程度上仍然妨碍了农民进入小城镇的进程。
工商税收优惠减免方面。当前工商税收的减免优惠政策中普遍没有专门针对促进小城镇发展的优惠措施，渝水区工商部门只确定了下岗人员、高校毕业生、失地农民、复员军人和残疾人的优惠政策；国税、地税两税中对个体工商户的起征点分别为5000元、3000元，工业企业的税收政策执行招商引资的优惠政策，可见减免优惠力度不大，仍然不利于小城镇各产业、各行业、各企业和个体工商户的发展壮大。
（四）投融资渠道不畅，小城镇建设缺乏持久动力。投融资渠道方面。区、乡两级仍是吃饭财政，一般情况下能挤出少量资金搞低档次的规划已捉襟见肘，很难再抽出更多的资金抓小城镇建设。同时，由于小城镇普遍规模较小，经济实力较弱，如果没有大的好的项目支撑，“经营城镇”的投资回报率就很低，加上金融支持小城镇建设的投入渠道不畅，利用社会资本投入小城镇建设的吸引力不强，小城镇建设面临资金“瓶颈”难题非常突出。
资金运行方面。按照《中共中央国务院关于促进小城镇建设健康发展的若干意见》（中发[2001]11号）文件规定，“小城镇现有建设用地的有偿使用收益，留给镇级财政，统一用于小城镇的开发和建设。小城镇新增建设用地的有偿使用收益，优先用于重点小城镇”但在现实操作过程中，小城镇土地出让金很难直接返还给乡镇。城镇维护建设税的开征目的是为了加强小城镇建设，可现实情况是城镇维护建设税都纳入了地方收入的体制基数。然而，确定基数时又仅以财政供养人数所需经费为定额，没有将小城镇建设所需资金纳入基数，小城镇征收的城镇维护建设税却无法用于小城镇，小城镇建设所需资金只能根据当年财力情况再作追加；渝水区近三年来征收城镇维护建设税达1900万元，而通过专项追加下拨的小城镇建设资金仅215万元。
（五)行政执法难以到位，小城镇管理相对滞后。由于村镇规划建设管理的法律法规不健全，县(市)以下村镇规划建设管理机构无法到位，执法主体难以明确，小城镇建设存在着“条块分割、多头管理”的现象，至今还未形成一个协调统一的综合执法管理体系，导致一些小城镇“脏乱差”问题多年未改变，既响集镇的形象，更制约着小城镇的发展。
三、加快小城镇发展的对策建议
（一）进一步理顺小城镇管理体制。完善的管理体制，是强势推进小城镇建设与管理、提升小城镇档次与品位、促进小城镇快速健康发展的根本保证。要健全完善各级小城镇建设组织领导机构，真正把实施“小城镇、大战略”摆在突出位置，充分调动一切积极因素参与小城镇建设，形成齐抓共管的合力。建议市、区都成立由政府主要领导为组长、分管领导为副组长、各相关职能部门参与的小城镇建设工作领导小组，建立健全统筹城乡发展、推进小城镇规范化建设的工作机制，切实解决小城镇建设工作中遇到的实际问题。各级领导小组要为下设的小城镇建设发展办公室划拨相应的专项工作经费，与建设部门两块牌子一套人马，实行合署办公，协调各有关职能部门开展工作。要把小城镇建设列入市、县(区)、乡(镇)及各有关部门的任期目标责任制，作为年度考核工作的重要内容，充分调动各级领导干部抓小城镇建设的积极性。要选拔一批年富力强、有见地、有能力的干部，安排到抓小城镇建设的重要岗位上，通过办班培训、外出考察、观摩交流等方式，提高各级领导干部特别是乡镇干部建设管理小城镇的水平。要强化督促检查，建议今年及今后一段时期全省经济观摩的重点之一放在特色小城镇上，以此推动各地小城镇建设再上新台阶、形成大气候、得到大发展。
(二)切实加大对重点镇的扶持力度。强大的政策支持和相应的资金扶持，是加快小城镇建设的催化剂。各级各部门选择确定的一批试点镇、重点镇、示范镇要出台专门相配套的扶持政策和扶持措施，以加快重点镇的建设和发展。按照“中发[2000]11号”文件规定，小城镇现有建设用地的有偿使用收益，要留给镇级财政，统一用于小城镇的开发和建设；小城镇新增建设用地的有偿使用收益，要优先用于重点小城镇开发和建设。小城镇建设征收的城镇维护建设税不再纳入财政供养人员的体制结算基数，要专项用于小城镇建设。除此之外，建议中央、省、市像抓新农村建设一样抓小城镇建设，出台有针对性的扶持发展小城镇的相关政策，并每年拿出一定数量的资金，采取以奖代补的方式支持小城镇建设。各县(区)也要按照一定比例拿出相应的配套资金，制定相应的发展小城镇的政策，高标准、高品位推进小城镇建设。各级、小城镇主抓机构要设立专门帐户，将小城镇建设的土地出让金、城市维护建设税、市政公用设施配套费等各项相关经费统一纳入专门帐户，重点用于小城镇建设，确保专款专用。
(三)深化小城镇综合配套改革。强有力的配套措施，有利于促进小城镇快速健康有序发展。一要改革土地使用制度。一方面，要及时调整土地利用规划，加大集镇土地储备力度，适时增加用地指标。小城镇发展要尽量少占耕地，对城镇发展确实需要占用耕地的，本着动态平衡给予保证。另一方面，要积极探索农民进镇后原承包土地、宅基地流转制度，允许进镇农民退回或有偿转包、出租原承包土地，也可委托代耕或以土地承包经营权入股经营。二要深化户籍登记制度。要实施积极的人口迁移政策，建立起新的户籍登记办法，用身份证制度代替现行的户籍管理制度，农民进镇按有关程序登记落户后，应保留其原有的集体收入分配等村民待遇。三要完善社会保障制度。要本着缩小城乡差别，建立与社会主义市场经济体制要求相适应的新型社会保障制度，使进镇农民能够安居乐业。各级财政要提高社会保障支出占地方财政支出的比重，扩大集镇居民的城镇居民医疗保险覆盖面，鼓励有条件的地方逐步把农民全部纳入社会基本养老保险范围。要规定小城镇的所有企业，只要用工就必须签订合同，同时缴纳社会保险金。
(四)畅通小城镇投融资渠道。资金问题是制约小城镇发展的关键问题。解决这一问题，最重要的是要把小城镇推向市场，实行投资主体多元化、投资行为市场化，吸引社会方方面面的资金投入小城镇建设。一是市场化融资。按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，打破行业、区域界线，把基础设施建设推向市场，吸引社会各界投资参与小城镇建设。鼓励有条件的乡镇成立城镇建设投资公司、房产开发公司，不断加大投融资力度；二是争取银行贷款。各级金融部门要安排部分专项贷款扶持小城镇建设，作为发展小城镇的启动资金。三是加大招商引资。坚持扩大开放，利用外资来开发建设小城镇，构筑开放式的投资主体，多元化、多层次的投融资新格局。
(五)努力提高小城镇的管理水平。小城镇“三分建设、七分管理”。管好小城镇，着重要抓好建筑管理、市政管理、绿化管理、环卫管理、环境管理、市场监督管理、交通管理等方面的内容。相关部门有派出机构的，要加强对派出机构的管理；需要设置相关机构的，要尽快设置；条件不允许设置但可以委托执法的，要委托乡镇执法。要以强化小城镇管理、改善镇容镇貌为目的，赋予城镇尤其是中心镇部分县级管理权限，把建设、环保、文化、工商、公安、房管等多个执法主体组合在一起，建立一套健全的规章制度，促使小城镇建设管理逐步走上法制化的轨道。要像管理城市一样，明确乡镇政府的小城镇管理主体地位，健全完善与小城镇规模及经济发展水平相适应的综合执法管理体系；实施综合管理、统一执法。鼓励非政府组织和广大城镇居民参与小城镇管理，提高小城镇管理的社会化程度。
(作者系中共渝水区委书记)
责任编辑：徐 斌
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