构建教育制度监督并重的惩防体系初探
县纪委课题组
党的十六届四中全会通过的《决定》明确提出：“坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防，抓紧建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”这为我们加强党风廉政建设，深入开展反腐败斗争指明了前进的方向。本文就如何构建适应新的形势要求的基层惩治和预防腐败体系问题作些初浅的探讨。
一、必须充分认识构建教育、制度、监督并重的惩防体系的必要性和紧迫性
新一届中央领导集体，把建立与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系纳入加强党的执政能力建设的重要内容，作为当前和今后一个时期的重要任务来抓，这充分说明构建这一体系意义重大而深远，对此我们一定要有清醒的认识。
第一，构建教育、制度、监督并重的惩防体系，是治理腐败频发态势的现实选择。近年来，我县在县委和上级纪委的正确领导下，切实加强党风廉政建设，严肃查处了一批违纪违法案件，反腐倡廉工作取得明显成效。党政机关和干部队伍的消极腐败现象滋生蔓延的势头得到遏制。但腐败现象屡禁不止，仍在一些领域或部门频繁、反复发生，有的甚至顶风冒犯。2001年、2002年、2003年全县查办的经济案件分别为38件、33件、28件，案件数虽逐年趋于下降，但下降幅度不大。这表明腐败是个顽疾，不可能靠采取几次较大的行动或花几年的工夫就可以得到解决。我们必须立足于长远，着眼于根本，进一步从体制、机制、制度上探索治理腐败的措施与办法，建立一套与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，只有这样才能达到有效地预防和治理腐败的目的。
第二，构建教育、制度、监督并重的惩防体系，是反腐倡廉历史发展的必然。党的十四大以来，我们党高度重视反腐倡廉工作，不断探索适合我国国情的反腐倡廉的路子，建立与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的提出，正是这种探索的结果，标志着我们党对反腐倡廉规律的认识达到了一个新的高度，具有很强的指导性和现实针对性。遵循上级的部署，几年来我县积极探索加强干部教育、管理、监督的措施和办法，如推行村账乡镇代理、试行公车改革、查案后推行“六个一”机制教育和实行落实党风廉政建设跟踪监督卡制度，以及出台严禁党员干部在领办创办企业过程中与民争利的规定等，为推进全县党风廉政建设起到了积极的作用，也得到了省市的肯定推广。但这还仅仅是开始。我们要顺应建立这一体系的要求，采取更加有力的措施，在实践中进一步完善行之有效的做法，不断推进反腐倡廉工作的深入和提高。
第三，构建教育、制度、监督并重的惩防体系，是提高反腐倡廉水平的内在要求。建立这一体系给反腐倡廉工作提出了新的更高的要求。近几年，我县按照上级各阶段的工作部署，加大了从源头预防和治理腐败的力度，特别是在教育、制度、监督方面提出了许多具体措施，但由于措施办法比较单一，加上一些基层单位在实施中落实不够有力，存在的问题仍然不少，主要表现在：在廉政教育方面，重点还不够突出。一些领导干部常以工作忙为由逃避学习；有的以教育者的姿态出现，嗜好教育人，自身却不接受教育，更有甚者“台上反腐败，台下搞腐败”。在制度建设方面，执行不够有力。比如，1998年中央出台了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，由于责任追究、责任考核应用等配套措施没有跟上，执行过程差距不小，特别是责任追究难以兑现，以致这项制度在一些地方单位成了摆设。在监督制约方面，到位很不够。由于一些党组织和领导干部监督与接受监督意识不强，普通党员干部又怕监督领导会带来不应有的麻烦，致使对一些领导干部特别是“一把手”的监督成了空话。可见，构建教育、制度、监督并重的惩防体系工作只能加强，不能削弱。唯此，反腐倡廉工作才能不断推进，才能取得预期效果。
二、构建教育、制度、监督并重的惩防体系的基本思路
我们认为，构建教育、制度、监督并重的惩防体系，必须抓好这三个方面相互联系和相互配套机制的建设，并把它贯穿于反腐倡廉的全过程和各个环节，从而最大限度地减少、遏制党员干部特别是领导干部的腐败行为和机会，使之“不想、不能、不让”腐败。
（一）建立不想腐败的廉政教育机制。开展党风廉政宣传教育是一项基础性的工作，也是惩治和防止腐败的治本之策。事实上，一些党员干部之所以违纪违法，走上犯罪道路，都是从丧失理想信念，世界观、人生观、价值观发生扭曲开始的。党员干部思想道德如果出了问题，腐败就难以避免。因此，加强廉政教育，提高党员干部的思想政治素质，是建立惩防体系的十分重要的一环。
一要扭住重点。要在对广大党员干部实施党风廉政教育的同时，突出党员领导干部和重点领域重要部位掌管钱物的这些对象，着力进行理想信念、思想道德教育，不断提高他们的思想境界和道德水准，使其自觉地视腐败为不道德行为而不再把它当作生存手段，做到以艰苦奋斗、廉洁奉公为荣，奢侈浪费、以权谋私为耻，忠实地实践“三个代表”重要思想。同时，还要加强党纪政纪和法律条规教育，利用正反典型进行示范和警示教育，促进领导干部增强纪律约束，克服侥幸心理，做到警钟长鸣，筑牢思想道德和党纪国法两道防线。广大党员的思想政治素质和精神境界提高了，就可以有效防范和减少违纪违法问题发生。
二要抓住有利时机。抓党风廉政教育要及时，特别是要抓住易出现违纪违法现象的关键时期，有针对性地开展提醒预防教育。在重大节日前，党委、纪委要及时发通知，提要求，辅之以督促检查，积极防止公款旅游、滥发钱物、送礼受贿等现象发生。在干部岗位变动、职务升迁以及家庭遇有婚丧嫁娶、乔迁新居等特殊的时刻，党组织、纪检部门要主动靠上，及时提醒。在干部有信访问题时，采取信访约谈等方式，促其说明情况，及时纠偏，防微杜渐。这样，既可解决已经发现的问题，又可起到预警作用。案后教育也十分重要。这几年，我县推行的案后“六个一”机制教育是成功的，应坚持下去，这样可以起到查处一起、教育一片的目的。
三要不断创新载体。创新具有不竭的生机与活力。我们要在继承过去行之有效的好做法、好经验，比如党支部组织政治理论学习、上党课、办培训班和报告会等同时，把握好时代脉搏，根据社会发展变化带来的新特点，创新有效教育方法和载体，诸如举办展览、廉政谈话、读书思廉、影视文艺、廉政网页、评选廉内助、公益广告等，以增强党风廉政教育的吸引力、影响力、感染力，使之入耳入脑。
（二）建立不能腐败的制度机制。制度带有强制性和根本性。事实表明，当前社会腐败现象的滋生蔓延，不能仅仅归咎于个别人的道德行为，更应当从经济基础的变化中寻找原因，从制度上查找症结。必须把机制、制度建设作为惩防体系建设的主攻方向、核心问题抓好。作为基层，我们首先要认真贯彻上级的方针政策，采取有力措施落实好法律法规，同时要紧紧联系本地本单位的实际，通过建立便利、管用、操作性强的配套规定、具体办法或规章制度，努力用制度规范权力运作和从政行为，按制度办事，靠制度管人。
一要抓好廉洁自律方面的制度建设。这些年，我们加强了领导干部廉洁自律工作，采取了许多有效的措施，如出台尤溪县领导干部廉洁自律“十不准”规定，要求县党政领导干部向全社会作出廉洁从政十项承诺，以及重大节日期间以廉政贺卡、廉政信息的形式向领导干部提醒或重申有关规定等做法，我们要加以总结整理，继续推进完善，尽快形成一套制度。特别是对公车管理、通讯工具、公务接待以及其它群众关注的问题，力求从规章制度上提出明确的要求。
二要抓好对权力制约方面的制度建设。重点是抓好三项改革和四项制度落实。要以社会主义市场经济体制加快完善为契机，以管权、管钱、管人为重点，继续深化行政审批制度改革、财政管理制度改革、人事制度改革，充分发挥政务中心、财政会计核算中心、农村电算化中心的作用；要尽早制订党政机关工作人员统一的福利津贴制度，取消各部门各单位自行发放津贴、奖金及其福利；开展手机话费、公务用车、公务接待货币化管理试点，解决分配不公问题。同时，还要建立和完善产权交易、土地征用、工程管理、政府采购等制度，大力发展产权、土地、劳动力和技术等市场，规范程序，加强监管，防止领导干部利用职权违规干预插手为个人和亲友谋取私利。
三要抓好监督方面的制度建设。《中国共产党党内监督条例（试行）》设置了重要情况通报和报告、述职述廉、巡视、谈话和诫勉等十项制度，我们在贯彻时一定要结合本地本单位实际拿出针对性、操作性较强的实施细则或办法，以强化对领导干部的监督约束。同时，要提高监督的透明度，把评廉结果运用于制度建设。
四要抓好保护合法权益方面的制度建设。认真贯彻《中国共产党党员权利保障条例》，支持和保护党员干部正确行使自己的权利，尤其要鼓励支持和保护署实名的反映检举控告行为。对举报有功者，及时给予奖励或表彰。前些年，县纪委出台的《奖励举报有功暂行规定》应通过修订完善继续执行。
五要抓好惩处方面的制度建设。主要有两方面内容：一方面，对违纪违法者除给予党政纪处分外，还要加大经济方面的处罚力度，追缴其全部所得并处以几倍甚至几十倍的罚金，提高腐败的支付成本，将其判入穷籍，让腐败者闻风而退；另一方面，要严格兑现党风廉政建设责任制，对直接责任者进行追究，该降职的降职、该免职的免职，强化制度的约束力。
（三）建立不让腐败的监督制约机制。 历史事实表明，不受监督的权力必然导致腐败。由于目前我国处于体制转换、经济转型的特殊历史时期，资源配置还没有完全由市场来调节，权力运行过程中夹杂着许多人为因素，存在着不透明、不民主、不公开的弊端，客观上给腐败分子留下了暗箱操作、权钱交易的便利条件。因此，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，加强对权力运行的监督显得十分重要。我们要把监督制约作为惩防体系建设的关键环节，依靠各方面的力量把党员干部特别是领导干部的事前、事中、事后监督工作抓好。
首先，要加强和改进领导班子内部监督。党委要切实履行党内监督职责。党委班子成员要自觉接受监督，同时要加强相互之间的监督。民主生活会前要认真开展交心谈心，会上要开诚布公开展批评与自我批评，切实解决思想、工作、生活上存在的问题。对属政策性的大事、全局性的问题和干部的推荐、任免、奖惩，要严格按议事规则和党委票决制等程序运作，集体研究决定，“一把手”要末位发言，决不能搞个人说了算。
其次，要充分发挥纪检监察机关的职能监督作用。纪检监察机关要充分履行党章赋予的职责，积极协助党委加强组织协调和监督检查。要加强对派驻的纪检组、监察室的管理监督和指导，建立委派工作制度。监察机关对政府大型工程招标、政府采购和政府重大投资项目的运作程序要进行全程监督，保证廉洁高效。
第三，要发挥人大、政协的监督作用。每年组织人大代表、政协委员对党政机关作风开展一次公开评议活动，并对社会群众的评议结果进行综合，公布评议名次，增进监督效力。强化人代会对计划财经和政府投资项目的审查监督，建立定期召开党风廉政建设咨询会议制度，听取人大代表、政协委员对党风廉政建设和反腐败工作的意见和建议。
第四，要加强审计监督。建立和完善领导干部绩效审计和离任审计制度，依法加强对财政资金、国有资产和重大工程项目的审计监督，防止贪污腐败行为。
第五，要强化群众监督。进一步落实政务公开、村务公开、厂务公开、校务公开、院务公开，有效保障群众的知情权、参与权和监督权。通过聘请廉政监督员和发挥群众举报作用，加强对党员干部的监督，特别是八小时以外“生活圈”、“社交圈”的监督。对反映的问题要及时认真核查处理。
此外，还要加强舆论监督。在新闻媒体上开办“廉政之窗”等栏目，及时发布廉政建设重大新闻，做好大要案的查处情况通报。
三、构建教育、制度、监督并重的惩防体系要正确处理好几个关系
一要处理好惩治与预防的关系。开展党风廉政建设和反腐败斗争，构建教育、制度、监督并重的惩防体系，必须一手抓惩治、一手抓预防，两手都必须要硬。惩治与预防是构建惩防体系的两个重要方面，治中有防，防中有治，两者是辩证的统一。惩治必须从严，任何时候都不能放松，否则腐败行为就不能有效遏制。可以说没有惩治这一手，防范就不能实现。但从长远看，必须更要注重预防，因为只有实施有效的预防，做到关口前移，加大治本力度，才能逐步减少和消除违纪违法现象产生的土壤和条件，从源头上治理和解决腐败问题。因此，推进党风廉政建设和反腐败工作，既要立足于惩治，更要着眼于预防，把“治”与“防”结合起来，才能相辅相成、相得益彰。
二要处理好教育、制度、监督三者之间的关系。教育、制度、监督并重的惩防体系是一项系统工程，构建时不仅要处理好惩治与预防之间的关系，而且要看到教育、制度、监督这三者之间的内在联系，正确处理相互间的关系。教育、制度、监督这三者是各有侧重的，不能替代。其中，教育是基础，具有引导性，侧重于教化；制度是保证，具有规范性，侧重于约束；监督是关键，具有威慑性，侧重于强制。同时，三者之间相互渗透，相互促进。教育为制度的制定、执行和监督制约奠定思想基础；制度建设为巩固教育和监督的成果提供保障；监督则为制度的贯彻落实和人的素质的提高提供必不可少的硬性约束。我们在工作中，要把握好其个性与整体的关系。防止和克服就教育抓教育、就制度抓制度、就监督抓监督的倾向。教育、制度、监督三者应并重，并放到惩治和预防腐败的体系中去把握，三管齐下，整体推进，才能形成惩治和预防腐败的整体合力。
三要处理好纪检监察机关与各有关方面的关系。坚持党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众支持参与的党风廉政建设和反腐败的领导体制和工作机制。纪委作为协助党委加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作的职能机关，要按照党章赋予的职责，充分发挥职能作用，积极搞好组织协调工作；各有关部门要按照分工，各司其职，各负其责，抓好各项工作落实，形成整体合力。廉政宣传教育工作，要由县纪委牵头，县委组织部、宣传部配合，尽快建立党风廉政建设宣传教育联席会议制度，形成“大宣教”格局；制度建设工作，要重在各级各部门遵循党风廉政建设的总体要求，结合自身的职能特点抓完善、抓落实，纪检监察机关可以有针对性地进行必要的监督指导；监督工作，首要的是各级党组织要认真执行《中国共产党党内监督条例（试行）》，把条例各项规定落到实处，把党内监督贯穿党内生活的全过程。只有正确处理好纪检监察机关与各有关方面、各职能部门的关系，才能真正构建起有效的惩防体系，进而把党风廉政建设和反腐败工作不断推向前进。
课题指导：李宝兰
课题负责：蔡启泽
执 笔：林圣能
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