改革、发展、稳定是当前社会的三大主题，发展是目的，稳定是实现发展的前提和基础，而改革则是实现发展的途径 和手段。随着农村改革的不断深入和农村政策的相应调整， 在给农民带来实实在在的利益的同时，也使农村工作形势发 生了质的变化。2009 年，中共中央办公厅、国务院办公厅正 式印发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革 的指导意见》。这标志着，我国乡镇机构改革经过 试点探索，总结经验，不断完善，目前正向全国范围内推开，新一轮乡镇机构改革全面启动。2008 镇、贺畈乡、壁山乡顺利完成综合配套改革，合并成为新的詹桥镇，就撤乡并镇以来我镇所总结的经验和教训，对如何 通过深化乡镇机构改革来提升政府行政效率浅谈几点看法。
一、实施乡镇机构改革的必要性和紧迫性 1、降低行政成本、提高工作效率必须实施乡镇机构改 万人以下。“麻雀虽小，五脏俱全”，普遍存在机构臃肿，人员过多等问题，每个乡 镇的事业站所达到 20 多个，行政事业编制的工作人员一般 60人左右，部门职能交叉，人浮于事，导致行政运行成 本高，工作效率低，严重影响到农村社会经济发展和党群干 群关系。因此，只有进行机构改革，精简机构，分流人员， 才能减轻农民负担，促进政府职能转变和工作效率的提高。 2、打造产业特色、形成规模效益要求实施乡镇机构改 由于我老秘网市普遍乡镇规模小，人为的行政区划将自然地理区域隔裂，使农村的劳动力、农产品等资源优势难以有效聚 集，导致产生农业服务体系不健全、产业特色不明显、规模 效益不高的问题。“千家万户小生产”成为我老秘网市当前农村的 主要生产方式。随着市场经济制度的不断完善，这种单一的 生产方式已无法适应“千变万化大市场”的要求。通过撤乡 建镇，合理规划行政区域，为实现农村经济多元化、农业集 约经营化提供有效的服务平台，使原来分散的各种资源在新 的更大范围内流动，经济和产业结构在更大范围内进行调 整，以此促进资源优化配臵，放大经济互动效应，这样农业 产业特色和规模效益才能显现出来。同时，也能有效地解决 农民生产盲目性大、参与市场谈判地位低、抵御市场经济风 险能力弱的问题。 3、加快小城镇建设步伐、增强乡镇发展后劲呼唤实施 乡镇机构改革 当前我老秘网市经济和社会事业发展的动力和支撑主要集中 在市区及工业项目上，农村发展缓慢，城镇化水平低。实施 乡镇机构改革，设臵“区块中心镇”，有利于集中财力办大 事，加快“区块中心镇”的基础设施建设步伐，完善“区块 中心镇”的功能，提升“区块中心镇”的品位，可以增强乡 镇的发展后劲。另外，通过建立区域性的政治、经济、文化 中心，能够增强小城镇的聚集功能，发展集镇工业和第三产 业，走出一条以工促农、以工带农和以城镇带乡村来推动农 村经济发展的路子。 4、发挥区位优势、加快发展步伐需要实施乡镇机构改 我老秘网市地处湘北边陲，是湖南省的北大门，境内有武广高铁、京广铁路、107 国道及京珠高速公路贯通。北临长江， 西傍洞庭，东南蜿蜒着罗宵山的余脉，居长沙、武汉经济文 化辐射的中心地带，有着得天独厚的交通条件和区域优势。 随着长株潭经济一体化格局的逐步形成，我老秘网市面临的发展机 遇和区位优势更加明显，但目前我老秘网市区位优势作用还没有充 分发挥。实施乡镇机构改革，通过加快市区开发和区块中心 镇建设，使我老秘网市主动融入长株潭经济圈和武汉经济圈，有利 于把临湘市打造成为湘、鄂两省及沿海的产业梯度转移承接 基地和休闲旅游基地。
二、实施乡镇机构改革必须抓好关键环节 牵牛要牵牛鼻子。乡镇机构改革也是如此，要搞好乡镇 机构改革就必须抓住关键环节，才能达到预期的目的。 1、乡镇机构改革要以转变政府职能为核心 乡镇机构改革的核心和最终目标就是转变政府职能，提 高行政效率，提高服务三农水平。在实施乡镇机构改革的过 程中，我们要始终遵循着乡镇政府职能在由管理型政府向服 务型政府转变这条主线推进，在转变政府职能、改进干部作 风、打造服务型政府方面做大量工作。改革前，乡镇管了许 多不该管、管不了、管不好的事情，而乡镇应有的社会管理 和公共服务职能却没有到位，为“农”服务的能力较弱，明 显存在着职能 “缺位”和“错位”现象。为此，我们把乡 镇职能转变的重点要定位在促进经济发展、加强社会管理、 搞好公共服务、维护农村稳定，加强基层政权建设五项基本 职能上。具体一点就是，从直接办企业、抓生产经营、收费 罚款等繁琐事务中解脱出来，把工作重点放在典型示范引 导、提供政策服务、营造发展环境和维护社会稳定上，如加 强规范农村土地流转市场，扶持农村经济合作社规模经营 等;放在进一步加强社会管理和公共服务，促进农民增收， 努力建设服务型政府上，如抓好落实减负惠农政策、规范政 务村务公开、加大农业生产指导等;放在宣传落实好党和国 家的法律、政策，加强社会治安综合治理、及时化解农村社 会矛盾，切实维护农民合法权益，确保社会稳定上，如深入 开展“访民情”活动，加大对“两抢一盗”等犯罪行为的专 项治理等;放在抓好农田水利基本建设和改善农民公共生活 设施，为农民提供科学技术知识等各方面的服务上，如开展 送科技下乡，抓好高产农业示范基地建设等;放在加强农村 基础设施建设和改善农民生活水平上，如切实办好惠民实事 工程;放在加快农村社会保障体系建设，推动农村义务教育、 扶贪帮困和农村合作医疗等工作上，如努力扩大社会基本保 障体系，加强镇村医疗水平等。 2、乡镇机构改革要以规范机构编制为抓手 机构编制属于上层建筑的重要组成部分，乡镇机构编制 一旦确定，就必须不折不扣地执行。但是，目前由于受到各 种因素的干扰，乡镇机构设臵不够规范。有些乡镇政府大院 内挂了十几个，甚至二十多个牌子。有的是按规定设臵的， 有的是为了应付上级检查评比擅自设臵的。机构随意性大， 就失去了机构编制的严肃性和权威性，通过 2008 年机构改 革，詹桥镇内设机构由原来三个乡的 12 个，减为 党政综合办公室(加挂“综治办”牌子)、经济发展办公室(加挂“安监办”牌子)、社会事务办公室(加挂“计生办” 牌子)。行政编制由原来的 56 名精减为 35 名，比原来减少 37.5%，领导职数由原来的28 名减少为14 名，减少50%，机 构和人员的精简，使行政运行成本大为降低，同时，在改革 中詹桥镇共辞退无编无岗勤杂人员 15 人，机关食堂由原来 个减为1个，加上能源、招待、车辆、电话等费用的缩 减，每年至少节约公用经费50 余万元。 3、乡镇机构改革要以维护群众利益为根本点 在实施改革的过程中，我们始终把群众利益摆在首位， 正确处理好改革中的各种关系。首先是坚决执行“五个不变” 政策，即:农村双层经营责任制和税费改革政策等各项现 行政策不变;所有依法形成的经济关系不变;现有国家、 集体、个人财产性质不变，按属地原则凡集体、个人投资兴 办的工商企业、股分制合作企业、乡镇村集体企业、公益设 施原有受益关系长期受法律保护;现有乡镇干职工(除分 流人员外)性质、职级、工资待遇不变;村组区划不变。 其次是加大社会治安管理力度，深入村民群众中及时了解掌 握重大社情、民情动态，切实做好矛盾化解工作，对煽动闹 事、扰乱社会秩序、阻碍改革工作的，依法实施了严历惩处。
三、目前乡镇机构改革存在的一些困难 1、乡镇机关编制普遍偏少，造成干部人员偏少 造成干部人员偏少的原因在于公务员管理制度出台后， 入口卡严，进入公务员序列必须通过统一招考，由于借用和 留用人员对工作的熟悉程度较新录用人员好，再加上乡镇财 力困难的缘故，导致乡镇政府不愿意增加招录人数。乡镇机 关的工资福利待遇较市直机关偏低，工作节奏和压力偏大等 原因导致报考人数较少，市直机关工作人员又普遍不愿意到 乡镇任职;另外，组织人事部门每年都针对乡镇的领导班子 在年龄、文化和性格等方面合理搭配上进行调整，因此其各 项比例都较为科学合理。而乡镇中层及以下人员，乡镇无权 增加人员，组织部和人事局又无权在全市范围内调整乡镇中 层及以下人员。 2、财政支出范围逐年加大，财政负债日益严重 乡镇机构改革基本上只限于对乡镇的撤并和人员的精 简，但对工业基础设施建设、镇村基础设施建设、农村公益 事业等方面的投入却在逐年加大。随着乡镇政府对农民负担 的减轻、加强镇工业经济建设的重视和向公共服务型政府的 转变，原有的支出范围已经不适应新形势的需要，财政收支 的缺口逐年加大。特别是近几年来随着国家农村工作的重视 力度不断加大，农村农业技术服务、农村水利建设和农村道 路建设等方面的重视，其所需经费除上级财政有部分出资外 乡镇都必须配套资金，但乡镇向农民收取费用日益规范，这 从客观上加大了镇财政的负担。随着农业税的取消，乡镇财 力大幅度减少，而支出却为刚性上升。如 2009 年我镇的十 一项惠民实事工程建设，总计划投资近 1200 万元，自筹配 套资金就高达500 万元。随之而来的是出现乡镇财政收入逐 年上升但可用财力却逐年下降的局面，在可用财力不够的情 况下多方负债，从而进一步加大财政的负债，并由此产生很 多社会问题(包括村级负债，因为村级负债大多为镇级负债 的转嫁)。 3、乡镇一级政府职能转变面临诸多制约 历史上机构改革进行过多次，但往往走不出“膨胀-精 减-再膨胀-再精减”的怪圈。乡镇机构改革成果能否巩固， 在很大程度上要看上级政府是否顶得住压力。同时，改革的 氛围也十分重要。如果单靠一个地方“单兵突进”，也难免 会使基层干部产生抵触情绪，改革很难推进。此外，乡镇机 构改革目的是促使乡镇实现职能转变，但仅靠乡镇自身的改 革这一目的也难以实现。我们镇在机构改革后镇干部服务意 识确实有所加强，但与“服务型”政府的要求相比差距仍然 很大。原因一是财力有限;二是村民自治水平难以跟上。通 过机构改革，乡镇的行政成本虽然大幅降低，但还仅仅停留 在“温饱型”，巨额的乡村债务化解也并非一朝一夕的事情， 作为公共服务和公共产品的提供者，在目前的财政状况下， 即使乡镇干部意识转变了，履行公共服务职责时还是捉襟见 肘。另外，村民自治制度不完善也是乡镇职能转变的一大制 约。正是由于村民自治步伐远远跟不上农村形势的发展，许 多本来应在村一级解决的问题都变成了镇干部的事。在这种 情况下，即使完成了乡镇机构改革，乡镇政府还是“无限政 府”，乡镇干部还是“万金油干部”，难以从根本上实现政府 职能的转变。这是在下一步的改革中，我们必须要面对和解 决的问题。
四、深化乡镇机构改革的对策和建议 乡镇机构改革是农村综合改革的核心和关键，为进一步 完善和深化改革，结合我镇合并之后的工作实际情况和所遇 到的困难，提出如下建议: 1、进一步理顺完善乡镇机构职能，促进乡镇政府职能 转变 转变乡镇政府职能是乡镇机构改革的核心。镇政府职能 转变将是一项长期的任务，需要在改革运行中不断探索完 善。对乡镇机构的职能要进一步做好理顺调整工作，使其更 加完善合理，尤其是要进一步理顺乡镇与垂管事业站所的关 系，建议尽快出台上划垂管部门实施意见，实行政事分开。 逐步建立起适应农业产业化，小城镇建设和服务农民致富的 新型事业机构运行体系。只有理顺了乡镇与事业站所关系， 乡镇功能得到完善，才有利于乡镇行使领导和管理职能，实 现各种资源的有效整合和优化配臵，有力提高政府行政效 率。进一步完善县对乡镇考核办法，着力解决县乡事权和责 任划分后如何规范运作的问题，县级部门要转变指导乡镇工 作的方式方法，根据乡镇机构的职能规定，研究制定指导对 口机构的工作规则与业务程序，达到上下工作协调顺畅。通 过完善乡镇机构运行，对乡镇各工作机构按职能规定和业务 范围，县区要规范定岗、定员、定责、定考核，特别对职能 多、业务量大、人员少的机构，如何做好一人多岗、交叉兼 职，要规范统一。积极推进经济转型，不断完善社会主义市 场经济体制建设，尽量减少各种达标评比、指标考核，减少 “一票否决”事项，正确引导乡镇把更多的精力放到管理社 会、服务“三农”、保障民生上来。 2、乡镇改革必须首先坚持县乡联动，不能分割开来改 乡镇机构改革关系到改革、发展、稳定的大局，情况复杂，涉及方方面面。需要上级的大力支持，需要付出成本， 需要一定的资金作支撑。做到保留乡镇一级政府则必须首先 明确县和乡镇一级政府各自的工作职能和工作范围，做到事 权和责权相统一。县乡村改革要相互配套，尤其要加快县乡 之间的衔接，如果县乡上下两级不能同改，乡镇改革就只能 坐而论道。乡镇改革必须上下联动，必须切实解决乡镇体制 改革中的财政投入问题，由各级政府共同承担和分摊改革的 成本。为激励地方稳步推进乡镇机构改革，实现改革应有的 目标和效果，应该切实解决改革成本问题，加大对乡镇机构 改革的财力支持力度，帮助基层乡镇解决机构改革带来的困 难。将乡镇机构改革同县乡财政体制改革结合起来，同乡镇 财政财务管理结合起来，完善“乡财乡用县监管”管理方式， 进一步增加对乡镇的财力支持。 3、适当增加乡镇行政编制，充实乡镇的中层及工作人 员队伍 俗话说:上面千根线，下面一根针。乡镇的工作是全县 乃至全国各项工作的基础，乡镇机关工作人员是落实国家和 上级党委政府各项方针政策的执行者，因此如果没有一支结 构合理、人数充足的工作人员队伍，那么政令的畅通和落实 就会成为一句空话，因此，需要加大县直单位和乡镇机关人 员的交流的力度。上级人事部门应该及时扩大乡镇每年招收 工作人员的数量，同时，在招考乡镇机关工作人员的条件上， 应该优先招录户口在乡镇机关所在地的报考人员，从而保障 乡镇机关工作人员的稳定性和本地化。因为，只有工作人员 的稳定，才会在各方面容易打开工作局面、才能保证制定的 各项政策和措施符合当地实际，才会让各项政策和措施的执 行保持连续性，才能避免工作人员中存在短期工作的想法。 4、加强对上岗和分流人员的业务技能培训，努力培养 适应农村工作需要的乡镇干部队伍 乡镇机构改革后，一批年轻干部通过竞争上岗走上新的 工作岗位，而农村工作经验丰富、年限较长的同志大部分退 出工作岗位。目前乡镇干部以年轻同志为主，工作热情很高， 但农村工作经验普遍不足，掌握的理论与实际工作不能实现 有机结合，在服务群众、指导生产、处理矛盾、调解纠纷、 维护稳定等方面的工作能力相对欠缺;新竞争上岗的部分人 员存在跨行业、跨岗位上岗，工作了解不够，业务技能生疏， 对一些工作连续性开展造成了一定影响;还有部分分流人员 又从事了其他工作，如有的到村任职、有的自主创业、有的 从事主导产业等，这部分人员也应加强培训。因此，改革后 加强乡镇人员培训显得非常重要，建议要加大资金投入，安 排专门资金，对乡镇干部进行全面培训，确保乡镇人员适应 新形势的要求。
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