党的十八大把“生态文明”提升到更高的战略层面，将中国特色社会主义事业总体布局，拓展为包括生态文明建设在内的“五位一体”，并明确提出了建设美丽中国的目标。为研究调整退耕还林政策，进一步推进生态文明建设，近一个时期，我们会同国家林业局，赴有关省份进行了深入调研，并多次组织召开座谈会，广泛听取各方面意见和建议。总体上看，在国家政策的强力支持下，退耕还林工程成效显著。但原有退耕还林政策不足之处也很明显，已不能很好地适应形势的发展变化。当前，继续推进退耕还林仍然非常迫切，具有重大意义，我们必须着力调整相关政策，启动新一轮退耕还林。现将有关情况及政策建议报告如下：
一、退耕还林工程取得明显成效
退耕还林工程于2000年启动，截至2006年，国家累计安排实施退耕地还林1．39亿亩。2000-2013年，中央财政共拨付退耕还林工程资金3469亿元；未来8年，中央财政还将为此安排842亿元。在国家政策的强力支持下，退耕还林工程取得了明显成效。
（一）生态资源环境明显改善。退耕还林工程的实施，大大加快了我国造林绿化的步伐。2000年以来，我国新增森林面积的45．1%来自退耕还林，工程区各省份的森林覆盖率普遍提高。以贵州省为例，退耕还林工程使该省森林覆盖率提高了6个百分点；而得到国家退耕还林指标最多的陕西省，森林覆盖率则提高了20个百分点。退耕还林工程促进缓解了干旱地区水资源紧张的局面，坡耕地退耕还林后农业用水量大幅减少，农业生产与农民生活争水的现象明显好转。而且林地还有较强的水源涵养功能，北方地区一亩林地蓄水量可达100立方米以上，对于增加降水量、保障水资源供应发挥了积极作用，据统计退耕还林后工程区降水量平均提高了20-30%。退耕还林工程还显著改善了我国水土流失状况，促进了沙化土地治理。今年夏季陕西省延安市遭遇了历史同期最大降水，但没有形成大的山洪灾害，主要得益于退耕还林工程使昔日的黄土高坡实现了“由黄变绿”。
不仅如此，退耕还林还使得工程区化肥、农药使用量大为减少，有效降低了农业面源污染，由于25度以上坡耕地所在地区很多还是水源地，退耕还林工程对于减轻水体污染、改善水质起到了不可替代的作用。以“亚洲第一大人工淡水湖”闻名的丹江口水库，早在21世纪初，央视新闻30分曾有过报道，由于坡耕地的不合理开垦，“每年约给丹江口水库带来12亿多吨泥沙、600多万吨化肥和5000多吨农药”，当时入库水质长期低于国家二类。而通过十多年的退耕还林、封山育林等生态建设，加上其他治理措施，近年来丹江口水库入库水质明显改善，长江委水文局最新监测表明，丹江口水库入库水质2013年首次连续3个月达到了国家一类标准。
（二）农民收入明显增加，农村脱贫步伐明显加快。退耕还林工程通过国家财政补助、调整种植结构和解放劳动力等多种途径，有效促进了农民增收。十多年来，退耕还林补助资金直接增加了贵州省毕节市120．7万农民的收入，平均每人获得补助2255元。贵州省赫章县财神镇财神村村民杨培鼎，共有10亩地退耕8亩种核桃，林下套种苦参等中药材，2012年核桃收入3万元左右，林下中药材收入4000元。退耕还林后，大量农村劳动力向二三产业加快转移，外出务工收入成为退耕农户增收的主要来源。甘肃省定西市安定区劳务输出，由退耕前的3万人次增加到2011年的10．4万人次，年创劳务收入10．2亿元，农民人均劳务收入2000元，占农民人均纯收入的64．5%。
25度以上坡耕地集中地区大多是连片特困地区，这使得退耕还林工程与扶贫开发工作具有相当高的吻合度。连片特困地区由于受地理位置等条件限制，通过招商引资发展工业项目往往很难成功，扶贫开发工作难度很大。湖南省新化县副县长李南新感叹：“生态脆弱地区要脱贫，不上项目是等死，上了项目是找死，只有退耕还林没有副作用，是最好的扶贫工程。” 该县通过退耕还林大力发展经济林基地，经济效益特别显著，其中天门乡、奉家镇的864亩有机茶基地，年产值达950万元；以梅镇毛家垅村为中心的7200亩杨梅基地，年产值达3240万元；石冲口镇、吉庆镇的8600亩金银花基地，年产值达5590万元。
二、原有退耕还林政策存在一些问题
原有退耕还林政策的核心是“政府为主、生态优先、以粮代赈”，即政府下达工程指标计划并组织实施、严格限定还生态林比例、对退耕农户补助钱粮以弥补种粮损失等。钱粮补助政策为还经济林补助两个阶段共10年、还生态林补助16年，黄河流域及北方地区每亩退耕地第一个阶段每年补助160元、延长阶段每年补助90元，长江流域及南方地区每亩退耕地第一个阶段每年补助230元、延长阶段每年补助125元。原有退耕还林政策的出台有其特殊的背景，面对1998年的全流域型特大洪水以及连续几年春季的强烈沙尘暴，极为严峻的生态形势，迫使我们紧急启动了退耕还林工程，并出台了以生态优先为目标导向、依靠政府力量组织实施的退耕还林政策。实践证明，退耕还林政策为保障退耕还林工程顺利实施发挥了重要作用。但随着经济社会形势的发展变化，原有退耕还林政策也出现了一些问题，主要有：
（一）政府为主的组织方式造成指标不够和责任意识淡薄。退耕还林政策的组织方式是，中央下达指标计划，地方层层分解落实至退耕农户，“限定区域、核定对象、规定时限、特定树种”。这种政府为主的组织方式带有明显弊端：一方面，各级干部群众普遍反映中央下达的退耕还林工程指标不够。贵州省毕节市林业局出示了一份印有七星关区小坝镇水塘村200多户农民手印的联合请愿书，要求将村里1500亩25度以上坡耕地纳入指标范围。指标不够容易带来分配不公，没有分到指标的农民意见较大。另一方面，拿到指标后农民责任意识弱化，把退耕还林看作是国家的事。由于农民缺乏责任意识，在长达10年或16年的补助期内，政府每年都要对同一块退耕地进行核查验收，耗费大量人力物力。据国家林业局测算，每年每亩地核查验收费用就有3元，补助期内累计核查验收成本高达61．7亿元。在核查验收过程中，还存在着一些不廉洁行为，有的地方出现骗取补助资金的现象。
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