近年来，随着经济社会的快速发展，地方政府面对的税收环境和财政形势发生了巨大变化，传统的税收征管模式遇到了新的挑战。本文分析了地级市实施综合治税的必要性与可行性，探讨了湖北等地实施综合治税的成功经验，在此基础上地级市提出了建立综合治税体系的建议。
一、实施综合治税的必要性
综合治税是在市政府的统一组织、指导和协调下，充分调动相关部门力量，通过搭建综合治税网络监控平台，共享和交流涉税信息，从而建立多部门协同的综合治税工作机制，形成政府依法管税、税务部门依法征税、相关职能部门协税护税、纳税人依法缴税的良好局面。
（一）实施综合治税是实现税务精细化管理的重要举措。随着经济快速发展，经济行业及门类不断丰富，电子商务等经营方式逐步兴起，企业生产经营呈现出收支隐蔽化、分配多样化、核算利益化、偷税避税智能化等诸多新的特点。加上地方征信体系不完善，监控机制不健全，社会信息化程度不高，大量的涉税信息分散在政府各部门中，给税收征管带来了新的挑战。实施综合治税有助于税务部门摸清税基、控管税源,缓解涉税信息不畅、涉税源头控管不严、征管不到位的问题，打破“收死税、死收税”的税收困局,从而实现税收征管方式由注重征收管理向税源控管和征收管理并举，由粗放式向精细化转变。
（二）实施综合治税是增加地方财政收入的重要途径。从2012年起，国家加大了对地方融资平台的监管力度，传统的融资手段多数受限，融资渠道不断收窄，融资难度明显上升，加上目前房地产市场也出现了一些新的特征，未来融资收入和“土地财政”收入的不确定性将进一步扩大。巨大的支出压力“倒逼”地方政府必须寻找新的财政增长点。实施综合治税能够最大限度的降低由于征纳双方信息不对称导致的税收流失,减少纳税人的偷逃漏税行为，从而有效增加财政收入。
二、实施综合治税的可行性
综合治税是一项复杂的系统工程，其成功实施不仅依赖于充分政策依据和成熟的网络技术作为支撑，更需要地方政府和各涉税部门的通力配合。
（一）具备实施综合治税的政策依据
2001 年生效的新《中华人民共和国税收征收管理法》中原则上明确了税务部门与地方政府及其职能部门在综合治税中的权利和义务。其第五条规定，“地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调，支持税务机关依法执行职务，依照法定税率计算税额，依法征收税款”，“各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行公务”。《中华人民税收征收管理法实施细则》进一步明确了各级地方政府应组织相关单位部门共享涉税信息，积极支持税务系统的信息化建设，如有必要税务部门可按规定委托有关单位和个人来代征零星分散的税款等。2009年国家税务总局《关于进一步做好税收征管工作的通知》对实施综合治税提出了明确的要求，即“积极争取地方党委、政府的支持和相关部门的配合协作，努力通过制定地方性法规、政府规章等方式，建立健全政府牵头的公共信息共享机制，有效获取相关部门的涉税信息，并明确相关部门协税护税的责任和义务。逐步建立政府领导、税务主管、部门配合、社会参与、法制保障的综合治税长效机制，健全协税护税体系，形成综合治税合力”。
（二）具备实施综合治税的技术条件
搭建综合治税网络监控平台，实现涉税信息的交流和共享，是实施综合治税的关键。现阶段，不少地方已建立起覆盖市直各部门的电子政务平台，通过平台的使用，极大的提高了信息的传输效率和工作效率。同时，现代信息技术和科学管理手段在税务部门内部早已广泛运用，显著改善了征管的效率。在现有的网络技术条件下，无论是平台间直接对接，还是搭建新的信息平台，以实现税务部门和政府各职能部门之间涉税信息的共享和互通，都是可行的。
三、实施综合治税的经验及做法
自2003年山东东营市在全国最早探索实施综合治税以来，浙江、陕西、湖北等省在借鉴山东经验的基础上，结合本地实际情况，进一步发展和完善了综合治税的理论和实践，取得了良好的效果，为其他地方实施综合治税提供了宝贵的经验。
（一）构建组织领导体系是实施综合治税的前提条件
综合治税涉及各行各业，方方面面，社会参与面广，政策性强，工作量大，是一项复杂而艰巨的系统工程，仅靠税务部门自身的力量难以实现。湖北省建始县紧紧依靠地方党委政府的领导和支持，建立起了横向到边、纵向到底的综合治税网络体系。除财税部门的工作人员外,全市参与社会综合治税的人员达116名,成为协税护税的“主力军”。一是组织领导网络。2007年,建始县政府成立了由常务副县长任组长,地税、财政、国税、工商、公检法等29个部门和10个乡镇为成员单位的县综合治税工作领导小组,形成组织领导网络链条不断裂,层层共抓的网络格局。二是协调推进网络。领导小组下设办公室,办公室主任由分管财政的副县长担任,内设一名常务副上任主持日常具体行政事务,并由地税牵头,从有关部门抽调5名干部负责全市综合治税的组织、协调和指导工作,将综合治税工作纳入政府日常行政工作范围。各乡镇也相应成立领导小组 ,镇各部门负责人为成员,下设办事机构,配备2-3名专职人员。综合治税办公室主要负责各协税护税单位之间工作的协调和推进。三是基层工作网络。各职能部门内设若干名综合治税信息员,负责搜集、整理本部门的涉税信息,并形成纸质和电子档案,定期向综合治税办公室报送。各街道(镇)在其街道(镇)部门、社区、村(组)明确综合治税信息员,准确掌握本辖区各种固定税源和流动性税收情况,按月向街道(镇)综合治税办事机构报送涉税信息采集表,各街道(镇)将涉税信息汇总后,于次月10日前报送给县综合治税办公室。县综合治税办公室筛选、分类涉税信息后,反馈给税务机关,有针对性地开展征收管理。
（二）建立部门间协作机制是实施综合治税关键环节
各部门积极配合,形成联动的信息交换和共享机制是实施综合治税的关键环节。浙江瑞安市在实际工作中建立了多项部门协作机制。一是部门联办制。如税务部门与工商部门合作,全面建立税务登记信息与工商登记信息交换与共享机制,实现了工商部门和税务部门的实时数据联网,有效的减少了漏征漏管户的产生。推行三方联合办照办证,
在经营企业向工商申请领取营业执照时,由工商、国税、地税联合办照办证窗口同时向纳税人发放税务登记证,并免填税务登记表和免收税务登记工本费。二是委托代征制，如税务部门与规划建设局合作,利用建设局掌握全市建筑工程信息的优势,代征全市外来建筑企业相关工程税款,严格要求各企业根据工程进度情况缴纳税款。又如委托有资质的保险公司代征车船使用税,委托国土资源局代征资源税等。三是信息共享制。如税务部门与电力部门合作实现用电量信息共享,从而实现“以电控税”的新型税收征管模式。电力局每半年传递企业、个体生产经营户用电量信息,供地税局在纳税评估环节作参考数据。通过用电分析,能够较好地掌握企业生产规模、销售量等信息,对核定企业、个体工商户税收定额提供了有效的参考价值。在此基础上探索实施了“一企一卡”管理模式,一家企业以一张指定卡的代码开展工商注册登记、纳税、电力供应、产值申报等相关业务,相关部门通过输入企业卡代码就可共享企业运营中产生的税收、电力消费等数掘信息、确保每家企业的能耗数据与产出效益数据及时比对、对企业的能源消费进行预警管理,杜绝一些企业“生产在瑞安,开票在外地”以及产出能耗不匹配的现象。
（三）确立保障措施是实施综合治税的重要内容
各地在实施综合治税的过程中，为解决相关部门责任不明确、协税护税积极性不高等问题，均出台了相关制度予以保障。如山东省政府于2010年颁布《山东省地方税收保障办法》，肯定了各地积极探索实施综合治税的做法及成果，以制度的形式明确了相关职能部门的协税护税责任、信息提供和委托代征义务，构建起一套“政府牵头、单位协作、信息共享、社会参与”的社会综合治税机制，各地市也以此为据，相继颁布了相关文件，从而使综合治税在山东省范围内得以推行。湖北建始县政府则将综合治税的“软任务”变为“硬指标”，从 2008 年起，每年部署经济工作时，都把综合治税当作一项重要内容单列出来，下文明确各乡（镇）及其县直相关部门的目标任务数，考核比分占综合目标考核总分的 8%。年底，政府拨出专款 100 万元，对各乡镇和职能部门进行考核兑现，对完成目标任务的，按照 5%兑现工作经费；超任务的部分，按 10%兑现工作经费。同时，政府每年还列出专项资金 50 万元，奖励综合治税工作先进单位和个人。对因工作配合不力，监管失控，造成税款流失的，县政府在全县范围内予以通报批评，并给予相应的经济惩戒。
四、实施综合治税的建议
现阶段，地级市实施综合治税的条件和时机已基本成熟，应借鉴成功经验，尽快建立起“政府领导、税务牵头、部门协作、信息共享、社会参与”的综合治税体系。
（一）建立健全综合治税管理机制。成立综合治税领导小组，形成市、县、镇三级齐抓共管的领导体系。充实综合治税领导小组办公室力量。市综合治税领导小组办公室要适时召开综合治税联席会，总结综合治税工作，听取各成员单位的意见，研究部署阶段性综合治税工作。对在税收征管过程和涉税信息交换中出现的重大问题或重大矛盾，市综合治税领导小组办公室应形成书面材料，及时报告领导小组研究解决。
（二）强化综合治税部门协作机制。一是加强企业税务登记管理工作。工商部门在为纳税人办理工商注册登记手续并核发营业执照后，应当提醒纳税人在限定的时间向税务部门申报办理税务登记，并将办理开业、变更、注销登记以及吊销营业执照的情况，按月向税务部门通报。工商部门在办理营业执照年审时，应查验纳税人的税务登记证件，纳税人不办理税务登记的，由税务部门提请，由工商部门吊销其营业执照。二是加强企业银行账户管理工作。纳税人应当持税务登记证件，在银行或其他金融机构开立基本存款账户和其他存款账户，银行或其他金融机构查验纳税人的税务登记证件后为纳税人开立账户。银行和其他金融机构应当在纳税人的账户中登录税务登记证件号码。税务部门依法查询纳税人开立账户情况，采取税收保全（包括冻结纳税人账户中相当于应纳税款金额的存款等）和强制执行（包括从纳税人账户中扣缴税款等）措施时，有关银行和其他金融机构应当予以协助。三是加强房地产业税收管理工作。国土部门在办理土地使用权变更登记中涉及到土地使用权转让、土地使用权人股权变更等行为时，纳税人应当持税务部门开具的完税凭证或免税凭证，依法向国土部门申请土地权属变更登记。国土部门在进行用地情况检查和查处土地违法案件时，应当及时向主管税务部门反馈所发现的税收违法行为。房管部门在办理房屋转移登记时，按照“先税后证”的要求，根据主管税务部门出具的完税凭证或减免税凭证，办理相关手续。四是加强建筑安装业税收管理工作。建设行政主管部门在办理建设工程施工许可证时，应当查验中标施工企业的税务登记。建设工程结束后，在办理竣工备案手续时，建设管理部门应当查验施工企业的完税凭证。对于财政投资工程项目，在项目单位向财政部门申请支付工程款时，财政部门需核查项目施工单位的发票及施工项目完税凭证。五是加强服务业税收管理工作。交通运输管理部门在办理客、货营运资格年检手续时，应查验经营者税务登记和完税凭证。食品药监、公安、工商、文广新、消防、质检、卫生等部门在办理餐饮、娱乐、歌舞厅、洗浴、足浴、网吧、房屋出租等服务行业的年检或审验等相关手续时，应查验申请人的税务登记手续及完税凭证。卫生部门在办理《医疗机构执业许可证》校验手续时，应查验申请人的税务登记手续及完税证明。教育部门在办理教育培训等服务业经营许可证、经营资格年检等相关手续时，应查验申请人的税务登记手续及完税证明。六是加强与电力部门的合作。电力部门应定期向税务部门传递企业、个体生产经营户用用电量信息, 税务部门要通过用电分析，分析、比对企业生产规模、销售量等信息，逐步形成“以电控税”的管理模式。
（三）建立健全综合治税信息传递机制。一是启动综合治税网络监控平台建设，逐步实现涉税信息的传递和共享，建立科学、有效、快捷的经济信息综合数据库，实现对财源、税源的全方位监控。二是各部门应当在各自职责范围内，按时向市综合治税领导小组办公室报送信息。三是税务部门要认真对涉税信息进行汇集分析、提炼加工、交叉稽核、分析处理、综合利用，提高信息管税水平，对新投产大项目、新登记企业纳税情况进行追踪管理。
（四）建立综合治税考核机制。市综合治税领导小组办公室将定期对各部门履行综合治税工作开展情况进行监督检查。对工作成绩突出的单位和个人，给予通报表扬和奖励；对不履行职责造成税款流失的，进行通报批评，情节严重的依法追究相关单位和人员责任。