社会纠纷的解决不能也从来没有完全依赖司法，而是设计一套彼此独立、层次分明且相互配合的纠纷解决机制。从我国纠纷解决机制的体系来看，包括人民调解、行政调解、司法处理。虽然三种制度各有区别，但都能体现对一定范围内社会矛盾进行干预，只是干预的表象不一样。司法处理，作为一种诉讼活动，表现为国家的干预，它具有法律上强制执行的效力。人民调解是以其群众性，表现为广泛的社会干预，是人民司法工作社会化的体现。行政调解是作为国家行政机关对经济和社会生活进行管理的一种手段，表现为行政干预。上述三种解决机制各自占有不同的地位，发挥着不同的作用，各显其能，相得益彰，共同为维护社会稳定、增强人民内部团结、防止矛盾激化起着重要作用。所以，在我国完善以人民调解和行政调解为基础的非诉讼纠纷解决机制这一道防线，可以有效地分流、化解社会纠纷，同时建立相应的协调机制，保障各种纠纷解决机制的良性运行，从而让司法真正成为“最后的防线”。
（一）培育新型调解组织，扩大人民调解内涵。
培育新型调解组织。传统的人民调解主要用于解决公民之间发生的民间纠纷。司法部发布的《人民调解工作若干规定》规定，人民调解委员会既可以在村民委员会、居民委员会及乡镇、街道设立,也可以在企事业单位和区域性、行业性机构中设立，这表明在设立人民调解组织方面也更具有灵活性。在中国社会结构的不断变迁中,传统的单位组织仍具有相当的凝聚力,而以利益、价值和观念共同为特征的新型共同体也在逐步形成。近年来,我国新型的民间组织发展迅速,社会组织化程度正在增强。因此,可以因势利导,在单位组织内及新型的民间组织中培育调解机构,以扩大人民调解的组织基础。以行业组织和商会为例,由于行业组织和商会都具有熟悉行业情况、与成员联系紧密的优势,由其来调解其成员之间以及与行业有关的纠纷就较其他民间调解组织有不容置疑的优势。国家应通过政策引导、经费支持等方式来鼓励企事业单位和区域性、行业性机构设立调解组织。
扩大人民调解的范围。司法部发布的《人民调解工作若干规定》规定，人民调解定位于解决公民与公民之间、公民与法人和其他组织之间涉及民事权利义务的民间纠纷,这表明我国人民调解的适用范围已突破公民之间的民事纠纷。从民事纠纷的角度来说,不论是公民与公民之间、公民与法人和其他组织之间,或者法人与法人之间、法人与其他组织之间及其他组织与其他组织之间的纠纷,都属于平等主体之间发生的民事纠纷,在性质上并没有不同,当事人也都拥有自主选择解决纠纷方式的权利,都可以纳入人民调解的范围。
强化人民调解功能。尽管最高人民法院在《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中已确认了人民调解协议的民事合同性质,但只有在民事诉讼法中予以明确,其权威性及正当性方能保障。所以，应当修改《民事诉讼法》第16条的规定,明确赋予人民调解协议具有民事合同的效力。现行《民事诉讼法》在第16条第2款中规定,当事人不愿调解、调解不成及调解协议达成后反悔的,可以向人民法院起诉,实际上给予了当事人可以不受人民调解协议约束的权利。诚实信用原则是民事行为的基本原则,当事人在签订人民调解协议时同样应受该原则的约束。一方拒不履行协议的，另一方可以根据协议直接申请人民法院强制执行，法院经审查，协议是合法有效的，协议就可作为强制执行的法律依据。
（二）注重行政调解和信访，突出其纠纷解决功能。
充分发挥政府及其部门的优势，通过行政调解、行政裁决、行政复议和信访来化解行政纠纷和与行政管理有关民事纠纷。充分发挥行政部门的能动性，通过行政调解的积极作用，化解大部分案件，使大部分案件在诉前能找到出口。就目前而言，我国行政机关在行使行政管理职能过程中，所遇到的纠纷，基本上都可以进行调解，应着重做好以下几类工作： 1、基层人民政府的调解。调解民事纠纷和轻微刑事案件一直是我国基层人民政府的一项职责，这项工作主要是由乡镇人民政府和街道办事处的司法助理员负责进行。司法助理员是基层人民政府的组成人员，也是司法行政工作人员。他们除了指导人民调解委员会的工作和法制宣传外，还要亲自调解大量的纠纷。2、国家合同管理机关的调解。国家规定的合同管理机关，是国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理局。法人之间和个体工商户，公民和法人之间的经济纠纷，都可以向工商行政管理机关申请调解。3、公安机关的调解。我国《治安管理处罚法》第九条规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。这是法律授予公安机关调解的权利，有利于妥善解决纠纷，增进当事人之间的团结。4、婚姻登记机关的调解。我国婚姻法规定，该法规定，男、女双方自愿离婚的，应同时到婚姻登记机关申请。所以，婚姻登记机关也可以对婚姻双方当事人进行调解，这样有利于婚姻家庭的正常发展。5、卫生行政部门对医患纠纷的行政处理。6、劳动保障部门及劳动仲裁部门对劳动争议的处理和调解。
（三）多方联动，实现各种机制良性互动。
立法驱动。应尽快完善人民调解的工作程序和受案范围,培育新型调解组织，改变过去弱化行政调解解决纠纷的趋势，加强行政机关调处民事纠纷的职权,赋予行政调解协议法律效力。在条件成熟时，以立法的形式对非诉讼纠纷解决机制进行规范，明确协商、调解、仲裁、行政处理等不同的纠纷处理机制的地位、作用及其与诉讼之间的关系，明确多元化纠纷解决的基本原则，提倡和鼓励当事人自愿选择，并且将构建多元化纠纷解决机制作为政府的责任，从根本上改变过去突击式、救火式、运动式的纠纷解决办法，使纠纷解决走上科学化、程序化和制度化轨道。
平台推动。平台之一：由信访部门牵头，充分利用现行的信访联席会制度，定期召开联席会议，在乡镇（街道）成立“多元化纠纷解决服务中心”。因为我国信访工作的原则是“分级负责、归口办理”，从中央到地方各级党委、政府、人大、政协及一些行政部门乃至社会团体都设有信访机构。所以充分发挥和加强信访部门的职能作用，是有现实基础的。平台之二：由政法委牵头，在县（市、区）成立多元化纠纷解决机制工作指导委员会，定期召开联席会议，在乡镇（街道）成立综治服务中心，对纠纷实行“统一受理、集中疏理、归口管理、依法办理、限时处理”。上述两个平台建立经常性工作联系和沟通机制，可以共同研究民间矛盾纠纷产生的规律和特点，排查原因，分析对策，制定预警和防控方案，积极推动各种社会矛盾纠纷解决机制协调发展、良性互动，可以有效地解决司法与行政之间的冲突，司法机关和行政机关依据的规则和程序以及对纠纷的认识和处理方式缩小差别,消除当事人对行政机关和地方政府纠纷处理的能力和公正性的怀疑，促进司法与行政处理机制形成有效的衔接。
合力拉动。按照党委领导、人大监督、政府实施、司法主导的思路，坚持齐抓共管，形成合力，实现人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”的“大调解”格局。党委、政府把贯彻落实多元化纠纷解决机制纳入综治领导责任制范畴，纳入党政领导落实综治工作绩效档案内容，纳入行政机关效能监察和公务员考核体系，注重领导带动在非诉讼纠纷解决机制工作中的作用。人大加强对非诉讼纠纷解决机制落实情况的监督，深入开展调查研究，定期组织人大代表对非诉讼纠纷解决机制进行视察检查，督促指导，总结推广有益的经验做法。行政机关依照法定职能，积极主动参与纠纷解决，明确责任，研究制定本部门受理相关纠纷的操作规程，做到有事必调，调必有果，限期解决，登记在案，对重大或疑难纠纷实行听证制度，确保调解或裁决公平公正。司法机关积极做好参与、监督和支持工作，通过多种形式培训人民调解员，提高人民调解员的法律素养和业务技能。对人民调解工作具有指导作用的案件，及时邀请人民调解员旁听审理，增强指导工作的针对性和有效性。
奖惩促动。把非诉讼纠纷解决机制工作纳入综治领导责任制，与责任部门和责任人的利益挂钩，定期组织考评，并作为干部晋职晋级和奖惩的依据。监察机关加强对行政机关不作为的监督，确保非诉讼方式纠纷解决的公正性。对措施比较得力、纠纷及时化解的单位和责任人给予表彰和奖励；对纠纷多、乱作为、不作为和推诿扯皮的，视情节给予告诫、限期整改、一票否决等处罚；对情节严重、影响恶劣的将追究有关领导和责任人的责任。
（作者为中共三元区委常委、政法委书记）
（责任编辑：陆金莲）
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