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标题: 行政调解：作为纠纷解决机制的一种解释 [打印本页]

作者: 溪明老秘 时间: 2015-3-18 08:23
标题: 行政调解：作为纠纷解决机制的一种解释
　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。行政机关在实施行政管理过程中，如何落实上述精神？行政调解是重要的选项，可以通过行政居间对双方当事人之间民事权益争议进行调解，从而实现解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。
　　行政调解是行政机关根据职责权限，依照法律法规和政策，在分清责任、明辨是非的基础上，通过说服、教育和疏导，促使各方当事人平等协商、互谅互让、达成协议、消除矛盾的一种纠纷解决机制。
　　一、行政调解的实践问题。我们可以从两个层面上的实践对行政调解进行考察：一是一般意义上的实践，就是指具体行动。二是制度意义上的实践。通过这两个“实践”层面进行考察，我们会发现行政调解作为纠纷解决机制存在“双重”弱化的实践问题。
　　1、立法上的“推波助澜”。我国当前立法作为最重要的制度意义上的实践，对这种趋势推波助澜。最典型的例子是《道路交通法》和《医疗事故处理条例》取消了行政调解前置程序。当事人向法院起诉，不再以提交公安机关或卫生行政机关制作的调解终结书为前提。根据《道路交通安全法》第七十四条规定，对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交警部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼，只要符合民事诉讼法第一百零八条规定的受理条件即可。这是造成法院受案数大幅度增加的主要原因。隐含在里面的深层次原因是交警部门交通事故调解力度的减弱。交警行政调解程序的启动基于双方当事人的一致请求，当事人在收到交通事故认定书之日起10日内提出书面调解申请的，交警部门才组织当事人调解。交警部门不再主动调解，而且只要一方当事人不同意调解，调解程序即无法启动。基于趋利避害的本能反应，对重大交通事故，当事人间矛盾激烈的案件，交警部门觉得调解吃力不讨好，往往告知当事人可直接向法院起诉。从法律法规对行政调解的前置要求的修改可以看出,当事人的选择权得到更充分的保障,司法的作用也进一步得以张扬,相应地，行政调解的解决纠纷功能就被弱化。但这却并不一定是法治发展的进步。首先,在纠纷的解决成本支出上，行政机关根据其职能附带进行的调解无论是基于专业判断或是出于效率的考量都可能优于诉讼。其次,从诚实信用原则同样适用于纠纷解决方式的选择看，如果当事人在与对方达成解决纠纷的协议后还可以随意地选择毁约,那么,国民与社会的信用也就无所依托。再次,当司法的功能被过度放大后,最终受损的可能是司法权威本身。这一点从民众对“老秘网难”、“执行难”等的抱怨中便可略见一斑。
　　2、行动上的“趋利避害”。部分行政机关及地方政府可能出于推卸责任，对于民间纠纷采取了消极态度，动辄把纠纷推向法院。部分行政机关可能为了避免重复处理,有放弃调解的意思。此外，行政程序的繁琐也导致一部分纠纷流向法院。例如，由于在民政部门办理离婚手续程序过于繁琐，许多当事人转而直接到法院起诉，一些地方的法院则采取了快捷服务，在十几分钟的离婚程序中，法院实际上完成的只是无争议的行政登记手续。在这种程序中，法院的调解也被虚置，最终导致了立法设计的合理分工被打乱。
　　二、行政调解功能回归之可能。充分发挥政府及其部门的优势，充分发挥行政部门的能动性，通过行政调解的积极作用，化解行政纠纷和与行政管理有关民事纠纷。调解不成的，引导群众依法解决诉求。
　　1.立法驱动是保障。在条件成熟时，以立法的形式对行政调解进行规范，将其纳入纠纷解决机制，确保行政调解制度资源的有效供给。在行政调解的范围上，要进行必要的整合,与行使行政职权无关的纠纷解决,如乡镇司法所的纠纷解决可以考虑并入人民调解中,因其在纠纷解决的性质及方式上并无不同。而与行使行政职权相关的附带纠纷解决应当继续保留,发挥其专业优势。在行政调解协议上，要在法律层面上,赋予法律效力。同时要在法律上规范行政调解的工作机制和工作程序。
　　2.行政引导是重点。现在群众遇到了问题，有了诉求，最怕什么？最怕一句冷冰冰的“走法律程序”，然后就将群众推给了“法律”，就没人理了，没人管了，没有对话平台。不可否认，当前群众的法治观念淡薄，法律意识不强，加上走法律程序解决问题的时间长，群众均不愿走法律程序，就更需要政府有关部门派人与群众进行沟通协商，加以引导。群众不仅要求有一个地方进行对话，有人组织协商，还要求政府有关部门出面主持公道或进行调解，这样才能打通联系服务人民群众的“最后一公里”。因此，行政机关对于调解不成的重大矛盾纠纷，应当及时告知、引导当事人通过诉讼渠道解决。对于进入诉讼程序的行政争议，在诉前已经做过行政调解工作的，应当将行政调解的有关情况告知法院。
　　3．合力拉动是关键。要建立行政调解与人民调解、司法调解的衔接机制，形成合力，达到事半功倍之效。行政机关要积极做好行政调解与人民调解的衔接配合，在交通损害赔偿、医疗卫生、消费者权益保护、物业管理、劳动争议等矛盾多发领域，要建立由有关行政部门主导的专业的人民调解组织，开展调解工作。要加强行政调解与司法调解的衔接配合，一方面要建立调解情况通报交流制度，充分发挥各自职能，妥善化解各类纠纷。另一方面要以司法本身所具有的法律强制性效力来保障和节制。具体而言，行政调解协议要通过司法确认等形式而产生法律强制力。●叶志铭罗新荣

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